Revisione dei prezzi e giurisdizione

Commento

Revisione dei prezzi e giurisdizione

Giovanna Suriano

L’art. 103, comma 1, della Costituzione, conferisce agli organi di giustizia amministrativa la “giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”.

L’attribuzione di una giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo in determinate materie, che affonda le sue radici nel R.D. 30 dicembre 1923, n. 2840, nasce e si spiega storicamente in ragione dell’intimo intreccio tra diritti e interessi che connota tali materie, risultando la commistione delle due posizioni giuridiche così stretta da rendere ardua e inopportuna, sul piano della concentrazione dei rimedi e dell’effettività delle tutele, la scissione dell’’una dall’altra.

La natura “ibrida” della situazione giuridica di cui è titolare il privato giustifica il suo ricadere in una delle “particolari materie” affidate al giudice amministrativo, oggi contenute nell’art. 133 del c.p.a.

Secondo l’insegnamento della Corte Costituzionale (vedi, in particolare sentenze Corte Cost. nn. 204/2004, 191/2006 e 140/2007), il citato art. 103, comma 1, Cost. non ha conferito al legislatore ordinario un’assoluta e incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare “particolari materie” nelle quali “la tutela nei confronti della pubblica amministrazione” investe “anche” diritti soggettivi: un potere, quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è né assoluto né incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie.

Tale necessario collegamento delle “materie” assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive – e cioè con il parametro adottato dal Costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa – è espresso dall’art. 103, laddove statuisce che quelle materie devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità: e cioè devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo.

Il legislatore ordinario ben può ampliare l’area della giurisdizione esclusiva, purché lo faccia con riguardo a materie (in tal senso, particolari) che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità: con il che, da un lato, è escluso che la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo (il quale davvero assumerebbe le sembianze di giudice “della” pubblica amministrazione: con violazione degli artt. 25 e 102, comma 2, Cost.) e, dall’altro lato, è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice amministrativo.

Ne deriva l’incoerenza con il dettato costituzionale di una scelta legislativa o di un’opzione esegetica che includa nella giurisdizione amministrativo un campo d’azione in cui sia assente ogni profilo riconducibile alla pubblica amministrazione-autorità e, quindi, non sia giustificabile, per connessione, l’attrazione a tale giurisdizione di comportamenti ex se privatistici, non qualificabili, neanche in ragione del rapporto in cui si iscrivono e dell’orbita alla quale si ricollegano, alla stregua di forme di esercizio mediato, o, se si preferisce, indiretto, del potere amministrativo. .

In definitiva, condizione ineludibile perché si configuri la giurisdizione amministrativa è che la pubblica amministrazione agisca come autorità, e che oggetto di causa sia sempre la contestazione dell’esercizio del potere in concreto, almeno in forma mediata o indiretta (sulla stessa linea si pongono le successive sentenze della Cote Costituzionale 5 febbraio 2010 n. 35 e 15 luglio 2016, n. 179).

Alla stregua di tali ordini di considerazioni, occorre, quindi, accedere a un’interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 133 c.p.a., escludendo dalla giurisdizione esclusiva le vicende in cui la materia del contendere non involga l’esercizio di poteri riconducibili, almeno in via indiretta, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione. E infatti, “l’attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico – in qualche misura sempre implicati nell’agire della Pubblica amministrazione – non è sufficiente a risolvere il problema del riparto della giurisdizione, perché quel che veramente conta è stabilire se, in funzione del perseguimento di quell’interesse, l’amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione – si intende – allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice” (Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, n. 18267; cfr. anche Cass. civ., sez. un., 17 marzo 2025, n. 7152, Cass. civ., sez. un., 3 luglio 2023, n. 18669 e ord. 29 ottobre 2020, n. 23908).

In ossequio a tali criteri di governo del riparto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., che assegna al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie concernenti la revisione dei prezzi, debba essere letto alla luce del principio secondo cui tale giurisdizione sussiste soltanto laddove la P.A. mantenga una posizione di supremazia rispetto all’operatore economico e, sia, quindi, ravvisabile la spendita, almeno indiretta, di potere pubblicistico (Cons. Stato, sez. V, n. 9568/2025). Di qui il corollario del radicarsi della giurisdizione ordinaria laddove il contenuto della clausola revisionale – prevista a dal contratto o imposta dalla legge in via etero-integrativa (art. 1374 c.c.) –, fissi puntualmente e compiutamente l’obbligo della parte pubblica del contratto, dando vita a un vero e proprio rapporto obbligatorio ex art. 1173 c.c.. Laddove, infatti, la clausola di revisione dei prezzi non inneschi alcuna discrezionalità determinativa della parte pubblica, ai fini del riparto giurisdizionale vale la situazione paritetica, naturaliter attratta alla giurisdizione ordinaria alla stregua dell’interpretazione conforme delle norme che disciplinano la giurisdizione per materia del giudice amministrativo.

Di qui, il corollario del riconoscimento della giurisdizione ordinaria anche laddove si invochi l’applicazione di una clausola contrattuale di revisione del prezzo, bensì l’applicazione obbligatoria di un meccanismo di adeguamento automatico introdotto direttamente dalla legge, ossia dall’art. 26, D.L. 50/2022, trattandosi di un meccanismo erosivo di ogni margine di discrezionalità in capo alla P.A., atteso che l’adeguamento del prezzo è ancorato a precisi parametri fissati dal legislatore (ossia i prezziari regionali aggiornati, di cui al comma 2 dell’art. 26), in guisa da dare la stura a una vicenda totalmente privatistica alla quale sono estranei ogni profilo di discrezionalità con riferimento sia all’an che al quantum dell’aggiornamento e qualsivoglia connessione con il potere di diritto pubblico (conf. Cons. Stato, V, sentenze n. 3347, n. 3348, n. 3350, n. 3352 e 8527 del 2025)

In applicazione di questi canoni ermeneutici, si deve, invece, affermare la sussistenza della giurisdizione amministrativa laddove, come nella specie, la normativa di riferimento riconosca alla stazione appaltante una sfera di discrezionalità nella determinazione della debenza della revisione e/o del suo quantum.