Responsabilità della Pubblica Amministrazione: l’esistenza del danno ingiusto deve formare oggetto di un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne chieda il risarcimento

Commento

Responsabilità della Pubblica Amministrazione: l’esistenza del danno ingiusto deve formare oggetto di un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne chieda il risarcimento

Giovanna Suriano

La responsabilità della Pubblica Amministrazione deriva da un illegittimo esercizio della funzione pubblicistica e la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria per accedere alla tutela risarcitoria, che, essendo di natura extracontrattuale ai sensi dell’art. 2043 c.c., presuppone la dimostrazione in giudizio di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, inclusi il nesso di causalità, l’ingiustizia del danno e il dolo o la colpa dell’amministrazione (C.G.A.R.S., sez, giur., 26 gennaio 2026, n. 55). Inoltre, occorre dare la prova, dunque, che dalla condotta “colpevole” dell’amministrazione sia derivato un pregiudizio immediato e diretto per il soggetto leso, secondo un giudizio di regolarità causale (C.G.A.R.S., sez. giur., 2 ottobre 2025, n. 731).

Più in particolare, sulla natura giuridica dell’azione di risarcimento danni per responsabilità della Pubblica Amministrazione da “illegittimo provvedimento”, a seguito delle diverse tesi seguite dalla giurisprudenza (responsabilità extracontrattuale di cui all’ art. 2043 c.c., responsabilità da inadempimento da contatto sociale qualificato, responsabilità sui generis), si è pronunciata l’Adunanza Plenaria chiarendo che la responsabilità della Pubblica Amministrazione da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è di natura extracontrattuale, non potendo, infatti, configurarsi un rapporto obbligatorio nell’ambito di un procedimento amministrativo in quanto nel procedimento amministrativo, a differenza del rapporto obbligatorio, sussistono due situazioni attive, cioè il potere della P.A. e l’interesse legittimo del privato e il rapporto tra le parti non è paritario, ma di supremazia della P.A. (Cons. Stato, Ad. Plenaria, 23 aprile 2021, n. 7).

Ricondotto nell’alveo normativo del “risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi”, di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell’ingiustizia del danno (che deve essere oggetto di prova nel giudizio) implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi, dato che il rapporto amministrativo si caratterizza per l’esercizio unilaterale del potere nell’ interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, ad ingenerare la responsabilità aquiliana dell’amministrazione. Per cui solo se dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica, quest’ultimo può fondatamente domandare il risarcimento per equivalente monetario (C.G.A.R.S., sez. giur., 3 giugno 2024, n. 398).

È stato pure affermato, secondo un orientamento risalente dell’Adunanza plenaria, mai posto in discussione, che il risarcimento debba essere escluso quando l’interesse legittimo riceva tutela idonea con l’accoglimento dell’azione di annullamento, e quest’ultimo sia determinato da una illegittimità, solitamente di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa del privato ma un vincolo per l’amministrazione a rideterminarsi, senza esaurimento della discrezionalità ad essa spettante (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 3 dicembre 2008, n. 13).

Dunque, gli elementi costitutivi della responsabilità civile della pubblica amministrazione sono quelli di cui all’art. 2043 c.c., ovvero, sotto il profilo oggettivo, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo, e, sotto il profilo soggettivo, il dolo o la colpa. Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati.

Con riferimento specifico all’ingiustizia del danno, deve rilevarsi che presupposto essenziale della responsabilità è l’evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall’ordinamento e che è condizione necessaria – anche se non sufficiente – per accedere alla tutela risarcitoria (Cons. Stato, sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217); occorre, quindi, anche verificare che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima (e colpevole dell’amministrazione pubblica), il bene della vita al quale il soggetto aspira; ovvero il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (cfr. Cons. stato, sez. IV, 6 luglio 2020, n. 4338; Cons. Stato, sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1496). Per danno ingiusto risarcibile si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie all’ordinamento giuridico (Cons. Stato, sez. IV, 27 aprile 2021, n. 3398).

Posto ciò, per giurisprudenza consolidata, è il danneggiato che deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia i presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale) sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (Cons. Stato, sez. II, 28 aprile 2021 n. 3414; Cons. Stato, sez. II, 24 luglio 2019, n. 5219; Cons. Stato, sez. VI, 5 maggio 2016 n. 1678; Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2015 n. 1182). Ne consegue, quindi, la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto o al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l’equivalente economico (Cons. Stato, sez. IV, 27 aprile 2021, n. 3398, citata).

Più specificamente, è stato affermato che anche l’esistenza del danno ingiusto deve formare oggetto di un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne chieda il risarcimento, non costituendo quest’ultimo una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale o dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto amministrativo e che non soccorre, al riguardo, il metodo acquisitivo e nemmeno l’esistenza del danno può essere presunta quale conseguenza dell’illegittimità provvedimentale in cui l’Amministrazione sia incorsa. Spetta, dunque, al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e, quindi, in particolare, la presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva od omissiva della Pubblica Amministrazione all’evento dannoso, e l’effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove manchi tale prova, la domanda di risarcimento non può che essere respinta (Cons. Stato, sez. II, 1 settembre 2021, n. 6169).

Come già detto, con riguardo all’elemento oggettivo, sul piano probatorio, l’accertamento del nesso di causalità tra la condotta e l’evento lesivo (c.d. “causalità materiale”) impone di verificare “se l’attività illegittima dell’Amministrazione abbia determinato la lesione dell’ interesse al bene della vita al quale l’ interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento” (Cons. Stato, sez. II, 25 maggio 2020, n. 3318). Si tratta di un giudizio da svolgere in applicazione della teoria condizionalistica, governata dalla regola probatoria del “più probabile che non” e temperata in applicazione dei principi della causalità adeguata. Nello specifico, occorre procedere ad un giudizio controfattuale, volto a stabilire se, eliminando nell’illecito commissivo, o aggiungendo nell’illecito omissivo, quella determinata condotta, l’evento si sarebbe ugualmente verificato, occorrendo, una volta risolto positivamente siffatto scrutinio, un secondo accertamento preordinato a verificare, con un giudizio di prognosi ex ante, l’esistenza di condotte idonee, secondo il criterio del “più probabile che non”, a cagionare o evitare quel determinato evento. Sicché l’esito positivo del predetto giudizio, riconducibile alla teoria della causalità adeguata, accerta definitivamente l’efficienza causale dell’atto illegittimo rispetto all’evento di danno, che va esclusa qualora emergano fatti o circostanze che abbiano reso da sole impossibili il perseguimento del bene della vita determinando autonomamente l’effetto lesivo (Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2014, n. 2792; Cons. Stato, sez. V, 9 luglio 2019, n. 4790).

Secondo il principio dell’onere della prova di cui all’art. 2697 c.c. (in base al quale chi vuole far valere una pretesa in giudizio deve indicare e provare i fatti che ne costituiscono il fondamento), grava sul danneggiato l’onere di allegare e provare gli elementi costitutivi della domanda di risarcimento del danno per fatto illecito (danno, nesso causale e colpa): la presenza di un danno risarcibile e la condanna al suo risarcimento non sono una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento richiedendo la positiva verifica, oltre che della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, della sussistenza della colpa e del dolo dell’Amministrazione e del nesso causale tra l’illecito e il danno subito, nonché, in caso di proposizione della domanda di risarcimento del danno conseguente a una lesione di interesse legittimo pretensivo, della spettanza definitiva e ragionevolmente certa, mediante il corretto sviluppo dell’azione amministrativa, del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse, fermo, in ogni caso, l’ambito proprio della discrezionalità amministrativa.