Permesso di soggiorno: la tardiva presentazione della prima istanza

Commento

Permesso di soggiorno: la tardiva presentazione della prima istanza

Matteo Carabellese

La vigente disciplina, in tema di permesso di soggiorno, instaura uno stretto collegamento, rafforzato dalla fissazione di una rigida sequenza temporale, tra le fasi procedimentali che accompagnano l’ingresso e la permanenza in Italia dello straniero per ragioni di lavoro.

In linea generale, invero, l’art. 5, comma 2, D.L.vo 25 luglio 1998, n. 286 prevede che “il permesso di soggiorno deve essere richiesto, secondo le modalità previste nel regolamento di attuazione, al questore della provincia in cui lo straniero si trova entro otto giorni lavorativi dal suo ingresso nel territorio dello Stato ed è rilasciato per le attività previste dal visto d’ingresso o dalle disposizioni vigenti”. Anche l’art. 35, comma 1, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, prevede che “entro 8 giorni dall’ingresso nel territorio nazionale, il lavoratore straniero si reca presso lo Sportello unico competente…Nello stesso termine, il lavoratore straniero, previa esibizione di un titolo idoneo a comprovare l’effettiva disponibilità dell’alloggio, della richiesta di certificazione d’idoneità alloggiativa, nonché della dichiarazione di impegno al pagamento delle spese di viaggio di cui all’articolo 5-bis, comma 1, lettera b), del testo unico, sottoscrive il contratto di soggiorno per lavoro, senza apporre modifiche o condizioni allo stesso, che viene conservato presso lo Sportello medesimo”. Ai sensi del successivo art. 36, comma 1, inoltre, “all’atto della sottoscrizione del contratto di soggiorno per lavoro, ai sensi dell’articolo 35, comma 1, lo Sportello unico provvede a far sottoscrivere al lavoratore straniero il modulo precompilato di richiesta del permesso di soggiorno…”, mentre ai sensi dell’art. 31, comma 4, la validità del nullaosta “è di sei mesi dalla data del rilascio”.

Le ricordate disposizioni, tuttavia, non attribuiscono alla sottoscrizione del contratto di soggiorno – ed alla contestuale richiesta di rilascio del permesso di soggiorno – entro i termini da esse rispettivamente indicati carattere perentorio, facendone discendere, quale conseguenza inevitabile, il rigetto della domanda di permesso di soggiorno tardivamente presentata.

Inoltre, la disposizione generale in tema di presupposti per il rilascio del titolo di soggiorno (art. 5, comma 5, D.L.vo n. 286/1998) prevede che “il permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati e, se il permesso di soggiorno è stato rilasciato, esso è revocato, quando mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per l’ingresso e il soggiorno nel territorio dello Stato, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 22, comma 9, e sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano il rilascio e che non si tratti di irregolarità amministrative sanabili”. Essa invero, oltre ad ancorare il rinnovo (o rilascio) del permesso di soggiorno alla sussistenza dei relativi presupposti sostanziali, esige una valutazione aggiornata degli stessi, la cui integrazione postuma è idonea, secondo il legislatore, a sanare eventuali carenze precedenti: sullo sfondo della stessa, quindi, è ravvisabile il favore del legislatore verso la permanenza dello straniero nel territorio dello Stato quando, indipendentemente dalla continuità delle relative condizioni legittimanti (la quale può avere subito pregresse ma limitate e comunque superate interruzioni), essa si fondi sul possesso attuale dei relativi requisiti.

Sotto il profilo della ratio legis, per il conseguimento del permesso di soggiorno per motivi di lavoro assume spessore preponderante una valutazione prospettica dell’Amministrazione in ordine alla congruità e alla stabilità delle future fonti di sostentamento del richiedente. I presupposti sostanziali per l’accoglimento dell’istanza di conversione, dunque, riposano in via precipua sull’esistenza di un contratto di lavoro idoneo all’ottenimento del titolo, e non già sulla tempestività nella presentazione della domanda. Ulteriore argomento di carattere sistematico è rappresentato dalla disposizione di cui all’art. 5, comma 5, D.L.vo n. 286/1998 la quale, nel prevedere che l’Amministrazione debba tenere in considerazione le sopravvenienze intervenute tra la presentazione della domanda di permesso di soggiorno e il provvedimento finale, implicitamente manifesta il favor legislativo per la concreta e attuale volontà dello straniero di integrarsi nel contesto italiano mediante lo svolgimento di attività lavorativa e il lecito procacciamento di mezzi di sostentamento (così da ultimo Cons. Stato, sez. III, n. 7525/2021; n. 3884/2016). Da ultimo, può altresì richiamarsi l’orientamento della giurisprudenza amministrativa che, nel diverso ambito relativo al rinnovo del permesso di soggiorno ordinario, considera come meramente ordinatorio il termine di 60 giorni previsto per la richiesta di rinnovo del titolo, non facendo dipendere unicamente dal mancato rispetto di esso il diniego della richiesta (ex multis, Cons. Stato, sez. III, n. 8447/2020; n. 8446/2020; n. 1569/2020; n. 1228/2019; n. 2230/2016). In sintesi, deve ritenersi che il formale superamento del termine di validità del permesso di soggiorno da convertire non può ostare ex se alla conversione del titolo, laddove venga data dimostrazione dei presupposti sostanziali legittimanti il conseguimento del predetto, quali l’esistenza di un contratto di lavoro che assicuri mezzi di sostentamento adeguati, nonché l’inequivoca volontà di integrazione dello straniero nel territorio e nel tessuto sociale dello Stato.

La ricostruzione del tessuto normativo operata dalla sentenza citata sottende un principio generale di non perentorietà dei termini previsti dal legislatore per la presentazione della richiesta del permesso di soggiorno, dovendo l’attenzione dell’Amministrazione (ed eventualmente del giudice) concentrarsi sulla sussistenza dei relativi presupposti sostanziali di meritevolezza dell’interesse dello straniero a soggiornare sul territorio nazionale: principio che trascende la specificità delle fattispecie (rinnovo, conversione, primo rilascio) caratterizzate dal mancato rispetto dei termini rispettivamente previsti. Peraltro, non può farsi a meno di osservare che anche la tardiva presentazione della prima richiesta di permesso di soggiorno, non può ritenersi sganciata da ogni collegamento con un titolo pregresso atto a legittimare la permanenza dello straniero sul territorio dello Stato e lo svolgimento da parte sua dell’attività lavorativa, rispetto al quale il rilascio del permesso di soggiorno possa assolvere alla funzione di ricucitura di uno iato, temporalmente circoscritto, nella titolarità dello status di legittimo soggiornante in capo all’interessato: l’art. 22, comma 6-bis, D.L.vo n. 286/1998 dispone infatti che “nelle more della sottoscrizione del contratto di soggiorno il nulla osta consente lo svolgimento dell’attività lavorativa nel territorio nazionale”, senza richiedere che il contratto di soggiorno sia stato sottoscritto entro il previsto termine di otto giorni dall’ingresso dello straniero sul territorio nazionale. Meritevoli di menzione sono anche le considerazioni formulate dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sent. 20 maggio 2003, n. 7892), nel senso che “l’art. 5 del D.L.vo n. 268 del 1998 stabilisce che il rinnovo del permesso di soggiorno viene rifiutato solo quando manchino o vengano a mancare i requisiti richiesti per l’ingresso o il soggiorno nel territorio dello Stato, e, cioè, quando il permesso sia stato erroneamente rilasciato in assenza delle condizioni di legge o quando esse siano venute meno successivamente, eccezion fatta per la perdita del posto di lavoro per l’esercizio del quale il permesso era stato rilasciato: ne consegue che tali previsioni – da ritenersi di stretta interpretazione per la loro incidenza negativa sul diritto di soggiorno – non consentono che il rinnovo del permesso possa essere rifiutato per la semplice tardiva proposizione della domanda in mancanza di una espressa sanzione di irricevibilità della domanda presentata fuori del termine, sicché il ritardo non rileva quando, pur dopo il decorso del termine di tolleranza, non siano venute menole condizioni di legge per il soggiorno dello straniero il quale, ove ciò si verifichi, non ha alcun interesse a ritardare la presentazione della domanda di rinnovo”. Ha aggiunto la Corte con la sentenza citata che “diverso è, invece, il caso in cui lo straniero, essendo incorso in una delle situazioni che precludono il rinnovo del permesso di soggiorno, si trattenga illecitamente sul territorio nazionale e presenti la domanda di rinnovo solo quando sia venuto nuovamente a trovarsi nelle condizioni richieste dalla legge …. In tal caso, infatti, il ritardo nella presentazione spontanea della domanda di rinnovo fino al ripristino delle condizioni di legge per il soggiorno dell’interessato potrà essere valutato agli effetti del diniego del rinnovo del permesso, sanzionandosi non già la mera inerzia dell’interessato, bensì il ritardo nella presentazione di una domanda di rinnovo che, tempestivamente presentata, non avrebbe trovato accoglimento”.