Commento
Le prescrizioni di tutela indiretta previste dal Codice dei beni culturali e del paesaggio
Giovanna Suriano
Il giudizio che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse culturale è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa che implica un apprezzamento da parte dell’Amministrazione competente alla tutela – in rapporto al principio fondamentale dell’art. 9 Cost. – sottratto al controllo di legittimità se non entro i limitati margini del sindacato esterno, sotto i diversi profili del difetto di motivazione, del palese travisamento dei fatti, della abnorme illogicità o della manifesta irrazionalità.
Ancora di recente, la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2022, n. 1510) ha ribadito che il giudizio per l’imposizione di una dichiarazione di interesse culturale storico-artistico particolarmente importante (c.d. vincolo diretto), ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. a), 13 e 14, D.L.vo n. 42/2004, è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell’arte e dell’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità con la conseguenza che l’accertamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela è sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto.
La giurisprudenza amministrativa, pertanto, ha fermamente ribadito il principio secondo il quale l’imposizione di una dichiarazione di interesse culturale è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa sempre che: (i) non sia caratterizzata da difetto di motivazione, (ii) contenga una valutazione completa e (iii) contenga una completa ed argomentata ricostruzione degli elementi posti a base della decisione. Ed è appena il caso di ricordare che la decisione deve essere motivata in maniera particolare quando, come nel caso di specie, il bene appartenga a privati (cfr. art. 10, comma 3, del Codice).
Un discorso analogo può farsi anche in relazione all’imposizione del cosiddetto “vincolo indiretto”.
Anche l’imposizione del vincolo indiretto è espressione della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale in caso di istruttoria insufficiente, motivazione inadeguata o incongruenze anche per la mancanza di proporzionalità tra l’estensione del vincolo e le effettive esigenze di protezione del bene di interesse storico-artistico (Cons. Stato, sez. VI, 8 gennaio 2024, n. 276).
La giurisprudenza ha chiarito che le prescrizioni di tutela indiretta previste dall’art. 45 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (nel quale è rifluita, con espressioni letterali largamente coincidenti, la fattispecie sostanziale disciplinata dapprima all’art. 21, L. n. 1089 del 1939 e poi all’art. 49, D.L.vo n. 490 del 1999) hanno la funzione di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell’immobile principale (gravato da vincolo “diretto”). Tale tipologia di vincolo integra quindi un limite apponibile al diritto di proprietà sulla base di apprezzamenti rimessi all’autorità amministrativa competente, sia pure da contenersi secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità. L’Amministrazione, in particolare, “ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro” (art. 45, D.L.vo n. 42 del 2004): così si è espresso Cons. Stato, sez. VI, 27 febbraio 2020, n. 1430.
La giurisprudenza ha precisato che il vincolo indiretto concerne la c.d. cornice ambientale di un bene culturale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 1969, n. 722; Cons. Stato, sez. VI, 18 aprile 2011, n. 2354). Ne deriva che non è il solo bene in sé a costituire oggetto della tutela, ma l’intero ambiente potenzialmente interagente con il valore culturale, che può richiedere una conservazione particolare. In questo senso il canone di verifica del corretto esercizio del potere deve avvenire secondo un criterio di congruenza, ragionevolezza e proporzionalità. Tali criteri sono tra loro strettamente connessi e si specificano nel conseguimento di un punto di equilibrio identificabile nella corretta funzionalità dell’esercizio del potere che deve essere congruo e rapportato allo scopo legale per cui è previsto (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 giugno 2021, n. 4923).
I valori tutelati dalla norma citata hanno carattere ambivalente ed investono l’ambito territoriale interessato nel loro insieme in ragione della peculiarità dei beni da tutelare, con la conseguenza che il vincolo indiretto può essere apposto per consentire di comprendere l’importanza dei luoghi in cui gli immobili tutelati dal vincolo diretto si inseriscono mediante la loro conservazione pressoché integrale: ecco perché la tutela prevista dall’art. 45, D.L.vo 22 gennaio 2004, n. 42 comprende tanto una tutela della luce, della cornice e del decoro verso l’immobile oggetto di tutela diretta quanto la salvaguardia degli scorci, degli equilibri prospettici e delle visuali godibili anche dall’immobile stesso (Cons. Stato, sez. VI, 30 giugno 2021, n. 4923).
