Commento
Le c.d. ordinanze libere o «extra ordinem»
Valerio de Gioia
Le c.d. ordinanze libere o extra ordinem sono, come noto, provvedimenti che l’amministrazione può adottare per fare fronte a situazioni non fronteggiabili attraverso procedimenti tipizzati.
In tali casi, la legge conferisce a determinate autorità poteri a contenuto indeterminato, non prestabilito dalla legge, ma rimessi alla valutazione discrezionale dell’organo amministrativo investito della gestione emergenziale.
Esse, come è stato rilevato anche in dottrina, derogano non tanto al principio di nominatività, ma a quello di tipicità, ovvero al principio della predeterminazione del contenuto dei provvedimenti amministrativi, in tal senso realizzando una parziale deroga al principio di legalità-garanzia.
Il carattere temporaneo delle ordinanze extra ordinem consente di ritenere che le deroghe che esse apportano anche alla legge non le fa assurgere al rango di fonti normative, ma alla categoria dell’atto amministrativo.
La Corte costituzionale (con le sentenze: 2 luglio 1956, n. 8; 27 maggio 1961, n. 26; 14 aprile 1995, n. 127) ha fissato le seguenti condizioni di “tolleranza” delle ordinanze in esame, sotto il profilo della relativa compatibilità con il principio di legalità: efficacia limitata nel tempo; adeguata motivazione; rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico; divieto di intervenire in materie coperte da riserva di legge assoluta (nelle materie soggette a riserva relativa occorre che la legge delimiti la discrezionalità dell’organo a cui il potere è stato attribuito).
Come un costante orientamento giurisprudenziale ha avuto modo di chiarire, “il potere di ordinanza costituisce lo strumento o la “valvola di sicurezza”, attribuito dal legislatore a talune autorità amministrative, per gestire situazioni di pericolo non fronteggiabili, altrimenti, con i poteri tipici e nominati di cui dispone l’amministrazione e secondo l’ordine delle competenze e delle modalità procedimentali positivamente stabilite. Il potere in questione è stato icasticamente definito “derogatorio”, al fine di evidenziare il peculiare tratto distintivo di “esorbitare” dalle regole che scandiscono l’attività amministrativa (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 23 giugno 2021 n. 4802; Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 344; Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474; Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 2015, n. 533).
La pertinente disciplina individua, oltre all’autorità competente e agli interessi pubblici tutelabili, i presupposti di emanazione del provvedimento, costituiti dalla “contingibilità” e dall’“urgenza”.
La “contingibilità”, intesa nell’accezione di “necessità”, implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, tempestivamente, la situazione di pericolo o di danno insorta (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 344; e, specialmente, Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2019, n. 6951).
L’“urgenza” consiste, invece, nella “materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno a breve distanza di tempo” (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; sez. V, 14 ottobre 2019, n.6951).
L’ordinanza contingibile e urgente può essere sindacata per l’insussistenza di taluno dei suoi presupposti e, dunque, per l’insussistenza della contingibilità ovvero dell’urgenza, nonché quando, pur sussistendone i presupposti per l’emanazione, il provvedimento violi i principi di proporzionalità, ragionevolezza e logicità” (Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2025, n. 2945).
