Commento
L’azione di condanna al risarcimento del danno ingiusto da illegittimo esercizio dell’attività amministrativa
Giovanna Suriano
L’art. 30, comma 2, c.p.a. ha introdotto nell’ordinamento l’azione di condanna al risarcimento del danno ingiusto da illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria, individuando il presupposto alla base dell’azione risarcitoria per danni da attività provvedimentale, nella illegittimità dell’atto e nel mancato esercizio di quella obbligatoria; il successivo comma 3 fa esplicito riferimento all’elemento soggettivo dell’illecito, quale dolo o colpa, per la quantificazione del danno.
Tale previsione era stata acquisita già in via interpretativa nella giurisprudenza anteriore all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, là dove era evidenziato che la sola illegittimità di un atto della amministrazione, pur non fornendo elementi inconfutabili nel senso della sussistenza di una condotta colposa da parte dell’amministrazione, nondimeno fornisce rilevanti elementi nel senso di una presunzione relativa di colpa per i danni conseguenti ad un atto illegittimo o, comunque, ad una violazione delle regole dell’agere amministrativo ad essa imposte.
La colpa della pubblica amministrazione viene individuata, dunque, nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell’interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l’amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 30 luglio 2013, n. 4020). Viceversa, la responsabilità deve essere negata quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2013, n. 23; Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2012, n. 4337).
In particolare, quanto alla prova dell’elemento soggettivo, è stato chiarito in giurisprudenza che l’accertamento dell’illegittimità della condotta tenuta dalla pubblica Amministrazione produca effetti riflessi sulla distribuzione dell’onere della prova, nel senso di far ricadere sull’Amministrazione convenuta l’onere di sottoporre al giudice del risarcimento concreti elementi di giudizio atti a dimostrare l’errore scusabile (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 25 ottobre 2022, n. 9064); sicché, sebbene il risarcimento non possa mai essere considerato una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento illegittimo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 giugno 2022, n. 4536), l’accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa attenua il rigore dell’onere probatorio in capo all’istante.
Questo in linea con la scelta operata dal legislatore che, nell’art. 30 del codice del processo amministrativo, ha individuato, quale presupposto del rimedio avverso i possibili danni da attività provvedimentale o dal mancato esercizio di quella obbligatoria, la sola illegittimità dell’atto o del silenzio (cfr. comma 2) e non anche l’elemento psicologico, al quale fa invece riferimento nella seconda parte del comma 3, a proposito dei criteri di quantificazione dei danni stessi (cfr. Cons. Stato, sez. III, 16 maggio 2018, n. 2921); così facendo assumere carattere prevalente alla concreta adozione di atti illegittimi (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 maggio 2018, n. 2881).
Per la configurabilità della colpa dell’Amministrazione, infine, occorre avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell’elemento psicologico nella sua violazione (v. Cons. Stato, sez. IV, 31 marzo 2015, n. 168).
