L’Adunanza Plenaria sulla intensità del sindacato giurisdizionale nei giudizi promossi dal «personale in regime di diritto pubblico» con riguardo alla quantificazione del «rimborso delle spese di patrocinio legale»

Commento

L’Adunanza Plenaria sulla intensità del sindacato giurisdizionale nei giudizi promossi dal «personale in regime di diritto pubblico» con riguardo alla quantificazione del «rimborso delle spese di patrocinio legale»

Giovanna Suriano

L’Adunanza Plenaria ha affrontato la questione della intensità del sindacato giurisdizionale nei giudizi promossi dal «personale in regime di diritto pubblico» (art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) con riguardo alla quantificazione del «rimborso delle spese di patrocinio legale», previsto dall’art. 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135.

Il citato art. 18, comma 1, dispone: «[l]e spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato».

Le sue previsioni sono espressione del principio generale desumibile dall’art. 1720, comma 2, c.c., in tema di rapporti fra mandante e mandatario, il quale prevede che il mandatario ha diritto ad esigere dal mandante il risarcimento dei danni «subiti a causa dell’incarico».

Allo stesso principio sono ispirate anche le analoghe disposizioni di cui all’art. 32, L. 22 maggio 1975, n. 152, e agli artt. 22 e 23, D.L. 11 aprile 2025, n. 481, convertito in L. 9 giugno 2025, n. 80.

Secondo la giurisprudenza la ratio dell’istituto risponde all’interesse generale di sollevare i funzionari pubblici che abbiano agito in nome, per conto e nell’interesse dell’Amministrazione dalla preoccupazione di incorrere in eventuali conseguenze giudiziarie connesse all’espletamento delle loro attività istituzionali (cfr. Cass. civ., sez. un., 6 luglio 2015, n. 13861), onde evitare «che il dipendente […] tema di fare il proprio dovere» (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sentenze 13 gennaio 2020, n. 280, e 28 novembre 2019, n. 8137; sez. V, 7 ottobre 2009, n. 6113).

Secondo la Corte costituzionale, tali finalità del rimborso sono «di sicuro rilievo pubblicistico» (sentenza n. 189 del 2020).

In base ad un diffuso orientamento del Consiglio di Stato, il giudice amministrativo – in ragione della natura tecnico-discrezionale del parere di congruità che l’Avvocatura dello Stato deve rendere alle Amministrazioni interessate – non potrebbe sostituirsi su questioni che attengono al merito della stima, dovendo limitare il proprio sindacato ai soli casi di errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, incoerenza, irrazionalità o per violazione delle norme di settore, senza quindi potere provvedere alla diretta determinazione dell’importo per spese di giustizia rimborsabili (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. II, 21 febbraio 2025, n. 1480, n. 1481, n. 1482; sez. IV, 30 dicembre 2020, n. 8524; sez. IV, 4 gennaio 2022 n. 25).

L’Adunanza plenaria ha precisato tale orientamento alla luce delle considerazioni che seguono.

Va premesso, in via preliminare, che il rimborso delle spese legali, quando disposto in favore delle carriere sottratte alla ‘privatizzazione’ dei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, ripete le forme giuridiche del modello organizzativo del «pubblico impiego», il quale risponde ai principi di legalità, tipicità e procedimentalità propri dell’attività amministrativa in regime di diritto pubblico.

Va, dunque, ribadita la natura autoritativa dei provvedimenti amministrativi che caratterizzano la carriera del personale a cui si applica la disciplina pubblicistica, nonché quella che devolve le relativa controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i), del c.p.a..

Al fine di proiettare verso la logica della «spettanza» la tipologia di contenzioso in esame, non è necessario riqualificare la posizione soggettiva dell’istante in termini di «diritto di credito a contenuto indennitario».

Così come non è corretto sostenere, da parte del Ministero appellante, che la posizione soggettiva del dipendente rispetto al quantum del rimborso, pur avendo natura di interesse legittimo, riceverebbe una tutela limitata e di legittimità ‘estrinseca o formale’.

Entrambe le impostazioni – tra di loro speculari, dal momento che, pur arrivando a soluzioni opposte, presuppongono la stessa struttura logico-argomentativa – non sono condivisibili per i seguenti due ordini di motivi.

In primo luogo, sono i rimedi giurisdizionali a dovere riflettere la consistenza della protezione accordata dalla disciplina sostanziale e non il contrario.

Alla disciplina del processo spetta il compito di ridurre la distanza che spesso si annida tra l’efficacia delle regole e l’effettività delle tutele, ovvero di far conseguire i medesimi risultati garantiti dalla sfera sostanziale.

In secondo luogo, l’impostazione teorica di fondo – secondo cui, in sostanza, la tutela spettante a chi sia leso da atti autoritativi adottati in regime di diritto pubblico sarebbe necessariamente ‘mediata’ e ‘strumentale’ rispetto al conseguimento del bene finale – non è coerente con la legge processuale, da cui si desume invece che gli «interessi legittimi» godono di una tutela non solo «piena ed effettiva» (art. 1 c.p.a.), ma anche rafforzata rispetto a quella assicurata dal diritto comune.

Il codice del processo amministrativo – sul presupposto che il diritto di difesa è soddisfatto non dal mero accesso a un giudice e da una procedura regolata dalla legge, bensì dalla possibilità di ottenere un provvedimento di tutela adeguato e omogeneo al bisogno di protezione di chi agisce – prevede un sistema ‘aperto’ di rimedi, che consente di concentrare nel giudizio di cognizione, per quanto possibile, tutte le questioni dalla cui definizione possa derivare una risposta definitiva alla domanda del privato di acquisizione o conservazione di un certo ‘bene della vita’ (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 15 del 2024).

La strumentalità delle regole del processo, rispetto alle ragioni riconosciute dal diritto sostanziale, è chiaramente espressa soprattutto dagli artt. 34, comma 1, e 31, comma 3, c.p.a..

Dall’art. 34, comma 1, lett. c), si desume che il processo amministrativo è dotato di tutti i rimedi idonei «a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio», e quindi anche a conseguire una spettante somma di denaro.

Dall’art. 31, comma 3, si trae la regola per cui il giudice amministrativo può sempre procedere all’accertamento della fondatezza della pretesa, salvo che vi si frapponga l’ostacolo dato dalla non sostituibilità dell’assetto di interessi, la cui configurazione sia stata demandata espressamente dal legislatore alla pubblica amministrazione.

In particolare, la sentenza del giudice amministrativo può contenere l’accertamento sostanziale dei presupposti per ottenere l’utilità giuridica oggetto della domanda (nella specie, la somma dovuta) ogni qual volta l’attività amministrativa risulti vincolata dalle prescrizioni dettate nell’articolato sistema delle fonti (non solo quelle primarie, ma anche quelle secondarie e terziarie) che ne disciplinano l’esercizio, oppure quando il procedimento risulti comunque segnato nel suo esito conclusivo sulla base delle risultanze istruttorie e dei congegni limitativi e conformativi del potere pubblico (tra cui l’art. 10-bis, comma 1, quinto periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241) che possono comportare un «esaurimento» della discrezionalità (in particolare modo, quella di natura ‘tecnica’) se, nel caso concreto, «non residuano ulteriori margini di esercizio» della stessa (art. 31, comma 3, richiamato dall’art. 34, comma 1, lettera c, secondo periodo, del c.p.a).

Negli altri casi, la sentenza non può dettare la regola del rapporto controverso, non per un limite intrinseco del processo, e neppure per un privilegio della pubblica Amministrazione, ma per una scelta del diritto sostanziale.

Ciò accade quando il legislatore, non risultando prevedibili le possibili reciproche interazioni tra i beni ed i soggetti interessati, si limita a predisporre soltanto i congegni per il loro confronto dialettico, senza prefigurare un esito predeterminato.

Il bilanciamento mira ad attuare il principio di buona amministrazione, in quanto il procedimento consente l’analisi partecipata delle diverse soluzioni possibili (tale assetto sostanziale trova conferma, sul versante processuale, nella «tassatività ed eccezionalità» delle ipotesi di cui all’art. 134 c.p.a.: cfr. Cons. Stato, sAd. Plen., n. 2 del 2016, n. 5 del 2015, n. 8 del 2014).

I rimedi giurisdizionali consentono, anche in questi casi, di «influire» in modo effettivo sull’esercizio del potere: l’interessato, infatti, «oltre a far valere il rispetto delle garanzie procedimentali, può contestare in ogni punto di fatto e diritto quanto argomentato dall’Amministrazione […], prospettando quei motivi da cui possano emergere seri profili di irrazionalità e di inattendibilità tecnico-scientifica della scelta operata» (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 16 del 2025).

La tutela, oltre che effettiva, è anche rafforzata, in quanto consente di dedurre la violazione delle disposizioni che proteggono, non solo direttamente l’aspettativa di conseguire l’utilità primaria (nella specie, la somma dovuta), ma anche la possibilità di un risultato vantaggioso a seguito della eventuale riedizione del potere. Si pensi, inoltre, alla possibilità di far valere l’inerzia dell’amministrazione nel liquidare il rimborso delle spese attraverso l’azione avverso il silenzio-inadempimento che, come noto, non può essere esperita per la protezione di diritti di credito ma solo in presenza di una posizione di interesse legittimo connessa all’esercizio di un potere pubblico (cfr., ex plurimis, Cass. civ., sez. un., 23 dicembre 2008, n. 30059; 21 dicembre 2020, n. 29178).

Il legislatore, nello statuire che le spese legali sopportate dai funzionari dello Stato, ingiustamente coinvolti nei diversi giudizi di responsabilità (civile, penale e amministrativa), «sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato», non ha inteso subordinare tale misura parzialmente compensativa del danno economico subito dal lavoratore (a cui carico restano sovente costi personali dolorosi e irrisarcibili) a valutazioni equitative dell’Amministrazione.

Il parere di «congruità» dell’Avvocatura dello Stato, di carattere obbligatorio e vincolante, riguarda il raffronto tra l’attività difensiva svolta ed i parametri di quantificazione dei corrispettivi forensi, i quali sono oggetto di una dettagliata disciplina pubblicistica.

L’art. 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, prevede, infatti, che, «quando all’atto dell’incarico o successivamente il compenso non sia stato determinato in forma scritta, in ogni caso di mancata determinazione consensuale, in caso di liquidazione giudiziale dei compensi e nei casi in cui la prestazione professionale è resa nell’interesse di terzi o per prestazioni officiose previste dalla legge», si applicano «i parametri indicati nel decreto emanato dal Ministro della giustizia, su proposta del CNF, ogni due anni, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400».

I parametri generali per la liquidazione dei compensi per la professione forense in sede giudiziale sono stati previsti, da ultimo, con il decreto ministeriale 10 marzo 2014, n. 55, come modificato dal decreto ministeriale 13 agosto 2022, n. 147.

Che la «congruità» a cui si riferisce l’art. 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, consista nell’attività di raffronto è confermato anche dalla consonanza lessicale con il comma 9 dello stesso articolo 13 della legge n. 247 del 2012, il quale stabilisce che: «[i]n mancanza di accordo tra avvocato e cliente […] il consiglio dell’ordine, su richiesta dell’iscritto, può rilasciare un parere sulla congruità della pretesa dell’avvocato in relazione all’opera prestata».

In definitiva, all’Avvocatura dello Stato è stato assegnato il compito di coadiuvare le Amministrazioni interessate nel computo delle spettanze professionali, per tutelarle contro richieste eccessive, oltre che per garantire un’uniformità di trattamento da parte delle diverse Amministrazioni interessate.

Il raffronto tra i parametri tariffari e i tratti salienti della vicenda giudiziaria (in termini di valore della causa, natura e complessità delle questioni, gravità del fatto, impegno professionale richiesto, e ogni altro elemento rilevante) non è certo un’attività «riservata», vale a dire un giudizio latamente politico e di valore sottratto alla possibilità di contestazione dell’interessato e al suo diritto costituzionale di difesa (tale assunto è confermato, del resto, anche dalla considerazione che la liquidazione giudiziale delle spese è effettuata ordinariamente dal giudice).

Il contemperamento tra le esigenze della finanza pubblica e quelle di protezione del dipendente, ingiustamente accusato, spetta semmai al legislatore (un esempio è offerto dalle recenti disposizioni in materia di tutela legale per il personale delle Forze di polizia, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e delle Forze armate, dettate dagli articoli 22 e 23 del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, convertito dalla legge 9 giugno 2025, n. 80, le quali prevedono che alle predette categorie di dipendenti pubblici, indagati o imputati per fatti inerenti al servizio, «può essere corrisposta, anche in modo frazionato, su richiesta dell’interessato e compatibilmente con le disponibilità di bilancio dell’amministrazione di appartenenza, una somma, complessivamente non superiore a euro 10.000 per ciascuna fase del procedimento, destinata alla copertura delle spese legali, salva rivalsa se al termine del procedimento è accertata la responsabilità dell’ufficiale o agente a titolo di dolo»; il limite al rimborso delle spese legali previsto dall’art. 1, commi 1015-1022, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, invece, si riferisce a chiunque abbia, per qualsiasi ragione, affrontato un processo penale dal quale sia risultato infine assolto, a prescindere dall’esercizio di una pubblica funzione quale occasione, unica e determinante, dell’esercizio dell’azione di responsabilità, come per contro richiesto dall’autonoma fattispecie di cui all’art. 18 del decreto-legge n. 67 del 1997, a cui quindi il predetto limite non si applica).

Il giudice amministrativo, una volta ravvisato il difetto di motivazione del parere di congruità espresso dall’Avvocatura dello Stato sull’istanza di liquidazione del rimborso delle spese legali previsto dall’art. 18 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, non si deve necessariamente limitare all’annullamento della determinazione amministrativa.

Su domanda dell’interessato e laddove sia acquisita in atti tutta la documentazione necessaria, il giudice può accertare l’importo delle spese spettanti al dipendente a titolo di rimborso, facendo diretta applicazione della disciplina vigente.

Il giudice valuterà la domanda sulla base delle allegazioni fornite in atti e la pronuncia potrà avere, se del caso, il contenuto ordinatorio previsto dall’art. 34, comma 1, del c.p.a.

L’interessato, ovviamente, resta libero di far valere, oltre la pretesa ad un provvedimento satisfattivo, anche la pretesa (minore) ad un provvedimento legittimo, tramite la deduzione di vizi meramente strumentali, finalizzati ad ottenere l’emanazione di un provvedimento ulteriore.