Commento
La risarcibilità del danno da privazione del godimento dell’immobile dovuta a condotte omissive od inerti dell’amministrazione
Giovanna Suriano
La Corte di Cassazione – riferendosi al danno da occupazione sine titulo dell’immobile e risolvendo un contrasto tra le sezioni semplici – afferma che, in aggiunta alla possibile perdita di profitto (danno da lucro cessante), è riscontrabile una distinta tipologia di danno (danno emergente), per la quale “l’evento di danno riguarda non la cosa, ma proprio il diritto di godere in modo pieno ed esclusivo della cosa stessa”, sicché “il danno risarcibile è rappresentato dalla specifica possibilità di esercizio del diritto di godere che è andata persa quale conseguenza immediata e diretta della violazione, cagionata dall’occupazione abusiva, del “diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo”.
Il nesso di causalità giuridica si stabilisce così fra la violazione del diritto di godere della cosa, integrante l’evento di danno condizionante il requisito dell’ingiustizia, e la concreta possibilità di godimento che è stata persa a causa della violazione del diritto medesimo, quale danno conseguenza da risarcire” (Cass. civ., sez. un., 15 novembre 2022, n. 33645). Così qualificato il danno da risarcire, quanto al criterio di liquidazione si afferma nel prosieguo della detta sentenza che “sia nel caso di godimento diretto, che in quello di godimento indiretto, il danno può essere valutato equitativamente ai sensi dell’art. 1226 c.c., attingendo al parametro del canone locativo di mercato quale valore economico del godimento nell’ambito di un contratto tipizzato dalla legge, come la locazione, che fa proprio del canone il valore del godimento della cosa”.
I principi enunciati nella sentenza delle Sezioni Unite (seguiti dalla successiva giurisprudenza della Corte di Cassazione, tra cui cfr. Cass., III, ord. 29 maggio 2023, n. 14947), devono essere adattati al caso della occupazione da parte della pubblica amministrazione.
Il tratto differenziale non è costituito tanto dalla natura pubblica del soggetto responsabile, sebbene non sia indifferente per l’ordinamento che il rapporto tra privato e pubblica amministrazione sia istituzionalmente asimmetrico.
In proposito va precisato che, rispetto all’occupazione sine titulo da parte della pubblica amministrazione, la giurisprudenza civile e quella amministrativa sottolineano come la fattispecie sia retta da criteri del tutto differenti rispetto alla comune occupazione abusiva, stante la previsione dell’art. 42-bis, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, che contiene una determinazione legislativa forfettaria dell’indennizzo da occupazione senza titolo (commisurato all’interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai fini dell’indennizzo previsto dalla stessa norma per l’acquisizione del bene) senza esigere dal proprietario l’allegazione della mancata possibilità di godimento nel periodo di occupazione senza titolo, salva la prova della diversa entità del danno in concreto (cfr. Cass. civ., sez. un. n. 33645/2022 citata, nonché, tra le altre Cass. civ., sez. un., 20 luglio 2021, n. 20691).
Però la giurisprudenza amministrativa tiene distinta da quella legale la fattispecie in cui all’occupazione del fondo non ha fatto seguito l’emanazione del provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327/2001, bensì la restituzione del bene previa riduzione in pristino, e afferma che, in tale fattispecie, per quantificare il danno cagionato per il mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima, si può procedere applicando criteri equitativi ai sensi dell’art. 1226 c.c. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 luglio 2020 n. 4709; cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, 20 marzo 2024, n.2718; Cons. Stato, sez. IV, 31 ottobre 2022 n. 9427), non potendosi applicare, invece, “in via automatica”, il criterio previsto per la differente fattispecie in cui il fondo viene acquisito (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 26 marzo 2025, n. 2515).
Quanto all’individuazione del criterio equitativo da seguire, la giurisprudenza amministrativa valorizza particolarmente il prudente apprezzamento del caso concreto da parte del giudice, purché congruamente motivato in considerazione delle peculiarità della fattispecie (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4709/2020 citata), ammettendo il possibile ricorso al criterio del canone locativo ritraibile dal fondo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 9427/2022 citata).
Il danno-evento imputabile all’amministrazione può anche non consistere nella privazione diretta della facoltà di godimento del proprietario, bensì nell’illegittimo diniego del contributo di ricostruzione, che, impedendo al titolare del diritto di proprietà di ricostruire, preclude al proprietario di godere dell’immobile nel tempo illegittimamente decorso fino all’erogazione del contributo.
La giurisprudenza ha riconosciuto già la risarcibilità del danno da privazione del godimento dell’immobile dovuta a condotte omissive od inerti dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 novembre 2023 n. 9583, in un caso di illegittima condotta omissiva, protratta ingiustificatamente negli anni, per la mancata esecuzione di un’ordinanza di demolizione e messa in pristino di un immobile abusivo, che aveva impedito ai vicini di utilizzare il proprio immobile; cfr. anche Cons. Stato, sez. III, 28 aprile 2025, n. 3568, già citata per analogia col caso in esame, in tema di ritardo nell’erogazione di un contributo di ricostruzione post-sisma).
