La revoca prefettizia per sopravvenuta misura di prevenzione: profili di giurisdizione

Commento

La revoca prefettizia per sopravvenuta misura di prevenzione: profili di giurisdizione

Giovanna Suriano

L’art. 7, comma 1, del codice del processo amministrativo prevede chiaramente che “Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni”.

La norma non effettua alcuna distinzione tra i provvedimenti discrezionali e quelli vincolati, ben potendo il giudice amministrativo esercitare i suoi poteri anche quando si tratti di attività vincolata, come chiaramente si deduce dall’art. 31, comma 3, del codice del processo amministrativo. E del resto, l’affermazione per cui “un atto di natura vincolata inciderebbe su posizioni di diritto soggettivo – “si basa su un postulato privo di qualsiasi fondamento” (Corte cost., 16 aprile 1998, n. 127).

Com’è stato chiaramente affermato dalla Consiglio di Stato, richiamando le storiche sentenze della Corte Costituzionale n. 204/2004 e 191/2006 (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 novembre 2016, n. 4723) e com’è stato successivamente ribadito dal Consiglio per la Giustizia amministrativa della Regione Siciliana, proprio in relazione al tema del rilascio di nulla osta al conseguimento della patente di guida a seguito della precedente revoca del medesimo titolo, “la linea di demarcazione della giurisdizione del giudice amministrativo è rappresentata dall’esercizio del potere della p.a., che difetta solo quando la stessa agisce in posizione paritaria con il privato o pone in essere una mera ed oggettiva attività materiale. Nelle ipotesi in cui la fattispecie in scrutinio ha ad oggetto un comportamento che derivi, concretamente, dall’esercizio del potere ad opera della p.a., non può revocarsi in dubbio la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo” (CGARS, 19 agosto 2024, n. 663). Nella medesima decisione, è stato peraltro affermato che la natura vincolata del provvedimento emesso dal Prefetto ai sensi dell’art. 120, comma 3, del Codice della Strada non è affatto scontata, dovendosi operare una netta distinzione tra la situazione soggettiva in cui si trova chi chiede la patente per la prima volta e quella in cui versa colui che, invece, subisce la revoca a seguito del venir meno dei requisiti morali.

A tal riguardo, la giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. sent. 9 febbraio 2018, n. 22) ha chiarito che la revoca prefettizia per sopravvenuta misura di prevenzione non è un atto vincolato, bensì un provvedimento facoltativo, che attribuisce al Prefetto un potere discrezionale legato alle peculiarità del caso concreto, con l’onere di motivare le ragioni per cui il possesso del documento di guida da parte del destinatario rappresenti una situazione di reale pericolo per l’ordine o la sicurezza pubblica.

Partendo da queste premesse, la giurisprudenza ha avuto modo di statuire che “se, invero, la Corte costituzionale riconosce ampia discrezionalità al Prefetto nel decidere se disporre o meno la revoca della patente di guida in caso di applicazione della misura di prevenzione, certamente discrezionale è la decisone del prefetto nel valutare se sono venute meno le condizioni ostative decorsi i tre anni dall’esecuzione della misura di prevenzione” (cfr., CGARS, 25 settembre 2020, n. 811). E del resto, Il Prefetto, nell’accertare la sussistenza o meno dei requisiti morali previsti dall’art. 120 del Codice della Strada, esercita un potere – vincolato nei presupposti, id est nei requisiti predeterminati dalla legge – che impatta sulla posizione di interesse legittimo del privato, il quale aspira alla patente di guida, con vincolo posto nell’interesse pubblico alla sicurezza della circolazione stradale, e che si concreta in una attività di accertamento costitutivo che passa per la valutazione di compatibilità dell’interesse pubblico con il bene della vita anelato dal privato. Affermare che il provvedimento di rilascio del nulla osta, sia vincolato “in favore del privato”, significa in sostanza disconoscere la natura giuridica del provvedimento, che consiste in un’abilitazione, la quale passa attraverso il riscontro sulla sussistenza dei presupposti legittimanti l’esercizio dell’attività soggetta ad autorizzazione. Questi ultimi, si badi bene, pur estendendosi anche alle qualità morali del richiedente, non possono esaurirsi in giudizi di valore astratti sulla meritevolezza o meno del soggetto da un punto di vista “sociale” (il che si porrebbe in primigenio contrasto con i principi personalista, solidarista e di eguaglianza sociale di cui agli articoli 2 e 3 della Costituzione, nonché, nella fattispecie, con il principio di rieducazione di cui all’art. 27 Cost.), dovendosi piuttosto estendere anche alle motivazioni che l’istante prospetta, verificando il ricorrere di eventuali esigenze collegate all’attività lavorativa o alle condizioni di salute, applicando con i dovuti adattamenti del caso il principio generale sancito dalla Corte costituzionale, nella sentenza n. 99 del 2020, secondo cui “il carattere non più automatico e vincolato del provvedimento prefettizio … è destinato a dispiegarsi non già, ovviamente, sul piano di un riesame della pericolosità del soggetto destinatario della misura di prevenzione, bensì su quello di una verifica di necessità/opportunità, o meno, della revoca della patente di guida in via amministrativa a fronte della specifica misura di prevenzione cui nel caso concreto è sottoposto il suo titolare … anche al fine di non contraddire l’eventuale finalità, di inserimento del soggetto nel circuito lavorativo, che la misura stessa si proponga […]” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 ottobre 2022, n. 8439).

A seguito delle chiare indicazioni fornite dalla Corte Costituzionale con le sentenze nn. 22 del 2018 e 24 del 2020, ragioni di ordine eminentemente logico inducono a ritenere che, così come l’Amministrazione prefettizia è tenuta a valutare discrezionalmente se il soggetto abbia perso o meno i requisiti morali prima di disporre la revoca, allo stesso modo la valutazione prefettizia circa il riacquisto dei medesimi requisiti – necessari al ri-conseguimento della patente – dovrà assestarsi sul medesimo piano valutativo di carattere discrezionale. Sulla base dell’ordinario criterio di riparto della giurisdizione, fondato sul c.d. petitum sostanziale, che va identificato in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass. civ., sez. un., 31 luglio 2018, n. 20350), “tutte le volte che si lamenta il cattivo uso del potere dell’amministrazione, si fa valere un interesse legittimo e la competenza è del giudice amministrativo, mentre si ha questione di diritto soggettivo e competenza del giudice ordinario quando si contesta la stessa esistenza del potere” (Cass. civ., sez. un., 4 luglio 1949, n. 1657). Da tanto è logico desumere che quando il privato contesti la scorretta valutazione della compatibilità dell’interesse privato all’ottenimento dell’abilitazione con quello pubblico alla sicurezza della circolazione stradale, l’oggetto della contestazione concerna esattamente l’esercizio della discrezionalità da parte dell’Autorità amministrativa competente ratione materie, chiamata alla ponderazione degli interessi antagonisti. Ciò è tanto più vero nel caso della richiesta di nulla osta conseguente ad una precedente revoca della patente di guida, poiché in questa ipotesi la previsione dilatoria concernente il necessario decorso di un triennio prima di poter riottenere il titolo, lungi dal costituire una preclusione dal sentore latamente sanzionatorio, impone il necessario decorso di un lasso di tempo ritenuto dal legislatore funzionale al riottenimento della condizione di idoneità morale all’esercizio dell’attività regolata, che viene ritenuta – con presunzione di legge – insussistente prima del decorso di quel torno di tempo e che è rimessa, successivamente, all’accertamento ed alla prudente valutazione dell’Autorità di pubblica sicurezza, nell’interesse preminente alla sicurezza della circolazione stradale.

È proprio sulla base di tali premesse che la giurisprudenza amministrativa aveva già avuto modo di precisare come il potere di rilasciare o meno il nulla osta per il conseguimento di una nuova patente, ai sensi dell’art. 120, comma 3, del Codice della Strada, comporti l’emanazione di atti autoritativi, di per sé incidenti su posizioni di interesse legittimo, proprio perché, anche quando siano emanati atti vincolati, si incide su posizioni di interesse legittimo (come del resto avviene nel caso di dinieghi di permessi di costruire o di esclusioni da gare o da concorsi) (cfr. Cons. Stato sez. III, 14 ottobre 2022, n. 8762).

Tali statuizioni meritano di essere confermate anche a seguito della novella introdotta dalla L. 25 novembre 2024, n. 177, che ha integrato la disposizione di cui al comma 3 dell’art. 120 cit. con il seguente capoverso: “In ogni caso, ai fini del conseguimento della nuova patente di guida, non devono sussistere le situazioni preclusive di cui al comma 1”.