La responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole poi annullato in sede giurisdizionale

Commento

La responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole poi annullato in sede giurisdizionale

Giovanna Suriano

La responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sia insorto un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento.

La Suprema Corte ha più volte affermato (tra le più recenti, Cass. civ., sez. III, 19 maggio 2025, n. 13289) che, in tema di responsabilità della P.A., non è configurabile una lesione dell’affidamento incolpevole riposto dal privato nella legittimità di un provvedimento amministrativo ampliativo successivamente annullato in sede giurisdizionale, sia perché la consapevolezza della pendenza del giudizio impugnatorio esclude di per sé la condizione soggettiva di buona fede ed è, quindi, logicamente incompatibile con un affidamento incolpevole, sia perché le conseguenze pregiudizievoli inerenti ad attività comunque compiute dopo l’avvio del giudizio derivano dalla libera assunzione del relativo rischio.

La Corte di Cassazione ha, poi, chiarito che l’efficacia dell’atto amministrativo non è di per sé sola idonea a legittimare l’affidamento del privato, perché questo è meritevole di tutela solo quando è sorretto da un convincimento ragionevole rispetto alla correttezza della condotta dell’Amministrazione, che non è configurabile quando quella condotta sia – o possa essere – plausibilmente tacciata d’illegittimità o, addirittura, appaia ictu oculi illegittima oppure sia per sua natura instabile e sub iudice (Cass. civ., sez. III, 3 maggio 2025, n. 11615).

La giurisprudenza di legittimità ha da tempo disatteso la tesi che si fonda sull’equazione “condotta scorretta della P.A. = lesione dell’affidamento”. Tanto è stato altresì affermato dal Consiglio di Stato, Ad. plen., nn. 19 e 20 del 29.11.2021. In tali occasioni, il Supremo consesso amministrativo ha ricordato che è ormai principio pacifico (risalente già a Cons. Stato, Ad. plen., n. 6 del 2005) che l’affidamento nella legittimità dei provvedimenti dell’amministrazione e più in generale sulla correttezza del suo operato è riconosciuto come situazione giuridica soggettiva tutelabile attraverso il rimedio del risarcimento del danno. Più di recente la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha statuito che l’affidamento “è un principio generale dell’azione amministrativa che opera in presenza di una attività della pubblica amministrazione che fa sorgere nel destinatario l’aspettativa al mantenimento nel tempo del rapporto giuridico sorto a seguito di tale attività” (Cons. Stato, sez. VI, 13 agosto 2020, n. 5011).

A conferma della descritta evoluzione si pone l’art. 1, comma 2-bis, L. n. 241 del 1990, il quale dispone che i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede. Tale disposizione ha positivizzato una regola di carattere generale dell’agire pubblicistico dell’amministrazione, che trae fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97, comma 2, Cost.). Da ciò discende, però, come puntualizzato sempre dal Consiglio di Stato nelle citate pronunce, che per il migliore esercizio della discrezionalità amministrativa il procedimento necessita dell’apporto dei soggetti a vario titolo interessati, nelle forme previste dalla legge sul procedimento n. 241 del 1990. Concepito in questi termini, il dovere di collaborazione e di comportarsi secondo buona fede ha quindi portata bilaterale, perché sorge nell’ambito di una relazione che, sebbene asimmetrica, è nondimeno partecipata ed in ragione di ciò esso si rivolge all’amministrazione e ai soggetti che a vario titolo intervengono nel procedimento. Resta fermo che nei rapporti di diritto amministrativo, inerenti all’esercizio del pubblico potere, è configurabile un affidamento del privato sul legittimo esercizio di tale potere e sull’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, fonte per quest’ultima di responsabilità non solo per comportamenti contrari ai canoni di origine civilistica ora richiamati, ma anche per il caso di provvedimento favorevole annullato su ricorso di terzi. E, però, nella perimetrazione dei limiti entro cui può essere riconosciuto il risarcimento per lesione dell’affidamento, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 19 del 2021) ha chiarito che “l’affidamento tutelabile in via risarcitoria deve essere ragionevole, id est incolpevole. Esso deve quindi fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, e in cui il privato abbia senza colpa confidato”. La Plenaria interviene, inoltre, sul tema della responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un provvedimento favorevole poi annullato in sede giurisdizionale, evidenziando che la relativa tutela è esclusa in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento (Ad. Plen., nn. 19 e 20 del 2021). In particolare, nel caso di provvedimento poi annullato, il soggetto beneficiario deve vantare una fondata aspettativa alla conservazione del bene della vita ottenuto con il provvedimento stesso, la frustrazione della quale può quindi essere considerata meritevole di tutela per equivalente in base all’ordinamento giuridico.

La precisazione svolta dalla medesima Adunanza Plenaria (sentenza n. 19 del 2021), che particolarmente si attaglia al caso di specie, è che “La tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse”. E, pertanto, nella descritta prospettiva, se, da un lato, il grado della colpa dell’amministrazione (e dunque la misura in cui l’operato di questa è rimproverabile) rileva sotto il profilo della riconoscibilità dei vizi di legittimità da cui potrebbe essere affetto il provvedimento; dall’altro lato, l’atteggiamento psicologico del beneficiario può essere considerato “come fattore escludente del risarcimento solo in queste ipotesi e non già ogniqualvolta vi sia un contributo del privato nell’emanazione dell’atto” (ancora, Cons. Stato, Ad. Plenaria, n. 19 del 2021).

Più precisamente, il Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione, ha affermato il seguente principio di diritto: “la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sulla sua legittimità sia sorto un ragionevole convincimento, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento” (sempre, Cons. Stato, Ad. Plen., n. 19 del 2021). La medesima sentenza amministrativa si sofferma anche sul peso da attribuire alla colpa del privato, idonea a assurgere a “fattore escludente”: “con riguardo a gradi della colpa inferiore a quello «grave», non possono nemmeno essere trascurati i caratteri di specialità del diritto amministrativo rispetto al diritto comune, tra cui la centralità che nel primo assume la tutela costitutiva di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, contraddistinta dal fatto che il beneficiario di questi assume la qualità di controinteressato nel relativo giudizio. Con l’esercizio dell’azione di annullamento quest’ultimo è quindi posto nelle condizioni di conoscere la possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole, per giunta entro il ristretto arco temporale dato dal termine di decadenza entro cui, ai sensi dell’art. 29 c.p.a., l’azione deve essere proposta, e di difenderlo. La situazione che viene così a crearsi induce, per un verso, ad escludere un affidamento incolpevole, dal momento che l’annullamento dell’atto per effetto dell’accoglimento del ricorso diviene un’evenienza non imprevedibile, di cui il destinatario non può non tenere conto ed addirittura da lui avversata allorché deve resistere all’altrui ricorso; per altro verso, porta ad ipotizzare un affidamento tutelabile solo prima della notifica dell’atto introduttivo del giudizio” (Cons. Stato, Ad. Plen., nn. 19, 20 e 21 del 2021). E, dunque, il risarcimento del danno va riconosciuto al privato non in maniera automatica ogniqualvolta vi sia annullamento di un provvedimento illegittimo ma nei soli “casi in cui sia allegata e dimostrata una convinzione non inficiata da colpa sulla legittimità dell’iniziativa intrapresa e del provvedimento favorevole ottenuto” (Ad. Plen. n. 19 e del 2021).