Inquinamento ambientale: la distinzione tra le «misure di prevenzione» e le «misure di messa in sicurezza d’emergenza»

Commento

Inquinamento ambientale: la distinzione tra le «misure di prevenzione» e le «misure di messa in sicurezza d’emergenza»

Giovanna Suriano

La disciplina contenuta nel D.L.vo n. 152/2006 distingue nettamente tra gli obblighi gravanti sul responsabile della contaminazione e quelli imponibili al proprietario o gestore incolpevole del sito.

L’art. 245, comma 2, D.L.vo n. 152/2006, in particolare, prevede che il proprietario o il gestore che rilevi un superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione, o il pericolo concreto e attuale del loro superamento, debba adottare misure di prevenzione e darne comunicazione alle autorità competenti.

Tale disposizione va però coordinata con l’art. 240, comma 1, lett. i), D.L.vo n. 152/2006, che definisce le misure di prevenzione come interventi immediati finalizzati a contrastare una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, nonché con gli artt. 242 e ss., che disciplinano invece gli obblighi di bonifica e messa in sicurezza posti a carico del responsabile dell’inquinamento.

La giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, 13 settembre 2024, n. 7561; Cons. Stato, sez. IV, 22 novembre 2024, n. 9386; Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2025, n. 1882), ponendosi nel solco della decisione delle Sez. Unite 1° febbraio 2023, n. 3077, ha chiarito che soltanto al responsabile della contaminazione possono essere imposti interventi ripristinatori e di messa in sicurezza, mentre al proprietario o gestore non responsabile possono essere richieste esclusivamente misure preventive in senso stretto. In particolare, le Sezioni Unite della Cassazione hanno evidenziato che tali misure si caratterizzano per la loro immediatezza funzionale e per la finalità di evitare l’aggravamento imminente del danno, senza poter essere utilizzate per imporre indirettamente obblighi sostanzialmente ripristinatori al soggetto incolpevole.

Tanto premesso sul piano generale, assume dirimente rilievo la distinzione tra le “misure di prevenzione” e le “misure di messa in sicurezza d’emergenza”.

La differenza tra i due istituti deve essere ricostruita alla luce del quadro normativo delineato dal D.L.vo n. 152 del 2006 e, in particolare, dagli artt. 242, 245 e 304.

L’art. 242, comma 1, dispone che “al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell’inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione”, prevedendo altresì che la medesima procedura si applichi “all’atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione”.

L’art. 304 del medesimo decreto stabilisce, a sua volta, che “quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi, l’operatore interessato adotta, entro ventiquattro ore e a proprie spese, le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza”.

Dal coordinamento delle richiamate disposizioni emerge che la peculiarità delle “misure di prevenzione” è ravvisabile nella contestuale sussistenza di due indefettibili presupposti: da un lato, l’esistenza di una minaccia imminente di un danno non ancora verificatosi; dall’altro, la necessità di interventi immediati, realizzabili in condizioni di somma urgenza entro il termine di ventiquattro ore.

Ne consegue che non può parlarsi di “misure di prevenzione” allorché il danno ambientale si sia già verificato, come accade nei casi in cui la contaminazione o la migrazione degli inquinanti costituiscano fenomeni già in essere e consolidati nel tempo.

Va, infatti, ricordato che, ai sensi dell’art. 240, D.L.vo n. 152 del 2006, il sito è qualificabile come “contaminato” quando risultino superate le concentrazioni soglia di rischio (CSR), determinate secondo la procedura di analisi del rischio prevista dall’Allegato 1 alla Parte Quarta del decreto.

In una simile evenienza, l’intervento non è più volto a prevenire il verificarsi del danno, bensì a limitarne e contenerne le conseguenze, nelle more dell’adozione delle misure definitive di bonifica o di ripristino ambientale.

La “messa in sicurezza d’emergenza”, infatti, presuppone ontologicamente che la contaminazione si sia già prodotta e che occorra impedire la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione. Essa si configura, pertanto, quale misura contenitiva e mitigatrice di un pregiudizio ambientale già verificatosi, e non già quale intervento impeditivo di un danno soltanto potenziale.

Sotto un profilo più strettamente giuridico, deve, inoltre, osservarsi che, una volta verificatosi il danno ambientale, l’intervento emergenziale assume natura sostanzialmente ripristinatoria e risarcitoria, con la conseguenza che il relativo obbligo grava esclusivamente sul responsabile dell’inquinamento.

Diversamente, le misure di prevenzione previste dall’art. 245, D.L.vo n. 152 del 2006, rispondono ad una logica solidaristica e precauzionale, in forza della quale il proprietario o il gestore del sito, pur non responsabile della contaminazione, è tenuto ad attivarsi in ragione della propria relazione con il bene e della concreta possibilità di impedire il verificarsi del danno.

Si tratta, pertanto, di una forma di responsabilità da posizione, svincolata tanto dall’accertamento di un illecito colposo quanto da una responsabilità oggettiva, ma che trova il proprio limite nella natura necessariamente preventiva, minimale e immediata degli interventi esigibili.

Non è dunque consentito estendere l’obbligo gravante sul proprietario incolpevole sino a ricomprendere interventi di contenimento o di bonifica aventi carattere strutturale, complesso o particolarmente oneroso, i quali esulano dalla nozione di “misure di prevenzione” e rientrano, invece, nell’ambito della “messa in sicurezza”, demandata al responsabile dell’inquinamento.

In tal senso depone, del resto, la stessa definizione normativa di “messa in sicurezza d’emergenza”, che l’art. 240, D.L.vo n. 152 del 2006, riferisce ai “casi di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura” e qualifica quale insieme di interventi “atti a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione”.

In tal senso è possibile trarre ulteriore argomento dalla differenza lessicale tra l’art. 245, comma 1, che impone al proprietario o gestore del sito di adottare misure di prevenzione ove rilevi “il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC)”, e l’art. 242, comma 1, che estende gli obblighi del responsabile anche all’ipotesi di “contaminazioni storiche” suscettibili di aggravamento.

Tale differenziazione normativa conferma che il legislatore ha inteso mantenere distinti, sul piano soggettivo e funzionale, gli obblighi gravanti sul proprietario incolpevole rispetto a quelli posti a carico del responsabile dell’inquinamento.

Deve, inoltre, escludersi la configurabilità di semplici “misure di prevenzione” in tutti i casi in cui gli interventi necessari richiedano opere articolate, complesse o di rilevante impatto economico, incompatibili con il termine di ventiquattro ore previsto dalla normativa.

Una diversa interpretazione si tradurrebbe, infatti, nell’irragionevole imposizione di obblighi estremamente gravosi a carico di soggetti estranei alla causazione dell’evento contaminante, in contrasto con i principi di proporzionalità, ragionevolezza e personalità della responsabilità ambientale.