Commento
Giudizio di ottemperanza: la portata soggettiva del giudicato scaturente dalla sentenza oggetto di chiarimenti
Giovanna Suriano
In sede di “ottemperanza di chiarimenti” ex art. 112, comma 5, c.p.a., il giudice può intervenire solo per precisare le modalità di esecuzione della sentenza in presenza di un’obiettiva incertezza circa la sua portata; il rimedio ha natura interpretativa e non può trasformarsi in un’azione di accertamento preventivo della legittimità della futura azione amministrativa né in uno strumento per modificare o integrare le statuizioni da eseguire (Cons. Stato, sez. II, 21 novembre 2025, n. 9135).
Il ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. non presenta caratteristiche che consentono di ricondurlo, in senso sostanziale, al novero delle azioni di ottemperanza, trattandosi di un ricorso che ha natura giuridica diversa tanto dall’azione finalizzata all’attuazione del comando giudiziale (art. 112, comma 2, c.p.a), quanto dall’azione esecutiva in senso stretto (art. 112, comma 3), e che presuppone, fondamentalmente, dubbi e incertezze sull’esatta portata del comando giuridico oggetto dell’obbligo conformativo; al ricorso ex art. 112 c.p.a. non può neppure essere attribuita la natura di incidente di esecuzione ai sensi dell’ art. 114, comma 7, c.p.a,, ponendosi esso dal punto di vista logico-sistematico completamente al di fuori dal giudizio di ottemperanza; il rimedio per la richiesta di chiarimenti è, quindi, ammissibile, nel suo contenuto di strumento volto a ottenere precisazioni e delucidazioni su punti del decisum ovvero sulle concrete e precise modalità di esecuzione, laddove si riscontrino elementi di dubbio o di non immediata chiarezza, senza che con ciò possano essere introdotte ragioni di doglianza volte a modificare e/o integrare il proprium delle statuizioni rese; l’ottemperanza di chiarimenti assume, pertanto, la natura di un mero incidente sulle modalità di esecuzione del giudicato, utilizzabile quando vi sia una situazione di incertezza da dirimere che impedisce la sollecita esecuzione del titolo esecutivo, e non un’azione o una domanda (Cons. Stato, sez. V, 5 aprile 2024, n. 3138).
Il giudicato amministrativo – in assenza di norme ad hoc nel codice del processo amministrativo – è sottoposto alle disposizioni processualcivilistiche, per cui il giudicato opera solo inter partes, secondo quanto prevede per il giudicato civile l’art. 2909 c.c..
I casi di giudicato amministrativo con effetti ultra partes sono, quindi, eccezionali e si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto indivisibile fra le posizioni dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile – logicamente, ancor prima che giuridicamente – che l’atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato.
Utilizzando tale criterio, dottrina e giurisprudenza hanno individuato alcune eccezionali ipotesi di estensione ultra partes degli effetti del giudicato. Tale estensione dipende spesso da una pluralità di fattori concorrenti, fra i quali rileva non solo la natura dell’atto annullato, ma anche, cumulativamente, il vizio dedotto, nonché il tipo di effetto prodotto dal giudicato della cui estensione si discute (Cons. Stato, Ad. plen., 27 febbraio 2019 n. 5).
Più nel dettaglio, secondo l’orientamento tradizionale, gli effetti inscindibili del giudicato amministrativo possono dipendere: a) in alcuni casi (ma raramente), solo dal tipo di atto annullato; b) altre volte, più frequenti, sia dal tipo di atto annullato, sia dal tipo di vizio dedotto; c) altre volte ancora, dal tipo di effetto che il giudicato produce e di cui si invoca l’estensione.
Si ritiene, in particolare, che produca effetti ultra partes:
a) l’annullamento di un regolamento (l’efficacia erga omnes in questo caso trova una base normativa indiretta nell’art. 14, comma 3, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, che, proprio presupponendo tale efficacia, prevede che il decreto decisorio di un ricorso straordinario che pronunci l’annullamento di un atto normativo deve essere pubblicato nelle stesse forme dell’atto annullato);
b) l’annullamento di un atto plurimo inscindibile (ad es. il decreto di esproprio di un bene in comunione);
c) l’annullamento di un atto plurimo scindibile, se il ricorso viene accolto per un vizio comune alla posizione di tutti i destinatari (ad es. il decreto di approvazione di una graduatoria concorsuale travolto per un vizio comune);
d) l’annullamento di un atto che provvede unitariamente nei confronti di un complesso di soggetti (ad es. il decreto di scioglimento di un Consiglio comunale).
In tutti i casi indicati, tuttavia, l’inscindibilità riguarda solo l’effetto di annullamento (l’effetto caducatorio), perché è solo rispetto ad esso che viene a crearsi la sopra richiamata situazione di incompatibilità logica che un atto inscindibile possa non esistere più per taluno e continuare ad esistere per altri.
Ben diverso è il discorso per ciò che concerne gli ulteriori effetti del giudicato amministrativo (di accertamento della pretesa, ordinatori, conformativi). Secondo un risalente e consolidato orientamento interpretativo gli effetti di accertamento della pretesa e, consequenzialmente a tale accertamento, quelli ordinatori/conformativi operano sempre solo inter partes, essendo soltanto le parti legittimate a far valere la violazione dell’obbligo conformativo o dell’accertamento della pretesa contenuto nel giudicato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 1° dicembre 2017, n. 5634; Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2005, n. 6964; Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4977; Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2000, n. 1142; Cons. Stato, sez. IV, 2 agosto 2000, n. 4253; Cons. Stato, sez. V, 9 aprile 1994, n. 276; Cons. Stato, sez. IV, 18 luglio 1990, n. 561).
Nello stabilire la portata soggettiva del giudicato scaturente dalla sentenza oggetto di chiarimenti, occorre, quindi, distinguere tra effetti demolitori e conformativi della pronuncia.
Mentre i primi, infatti, si producono erga omnes quelli conformativi, come già osservato, non possono che prodursi sempre e unicamente inter partes (e quindi nei confronti dei soli soggetti che hanno rivestito la qualità formale di parte o dei loro aventi causa).
Resta, in ogni caso, salva la possibilità per l’amministrazione di estendere spontaneamente ultra partes la portata di tali effetti conformativi per ragioni di parità di trattamento di tutti i concessionari (i quali versano, in punto di diritto, rispetto ai profili investiti da riesercizio del potere, in condizioni sostanzialmente identiche).
