Abbandoni di rifiuti: il destinatario dell’ordinanza di sgombero adottata dal Sindaco

Commento

Abbandoni di rifiuti: il destinatario dell’ordinanza di sgombero adottata dal Sindaco

Giovanna Suriano

La fattispecie dell’abbandono di rifiuti è disciplinata dall’art. 192, D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152, che, sul punto, riproduce in modo pressoché identico il disposto del previgente art. 14, D.L.vo 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. Decreto Ronchi), salva l’aggiunta di un inciso attributivo di un preciso onere probatorio in capo alla Pubblica Amministrazione.

Ai primi due commi dell’art. 192 citato è, invero, sancito il generale divieto di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo, nonché di immissione di rifiuti nelle acque superficiali e sotterranee. A siffatto divieto corrisponde un peculiare sistema sanzionatorio: il comma 3, del menzionato art. 192, prevede in primis l’irrogazione delle sanzioni amministrative e penali previste dagli artt. 255 e 256, D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152.

Più precisamente, ai responsabili delle condotte di abbandono o deposito di rifiuti è comminata una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi dell’art. 255 citato, che varia in base alla quantità ed alla qualità di rifiuti abbandonati.

Tale disposizione si preoccupa, inoltre, di delimitare il confine con l’illecito penale.

Infatti, tramite apposita clausola di rinvio all’art. 256, comma 2, l’art. 255 stabilisce che tali condotte assumono rilevanza penale se commesse “dai titolari di imprese e dai responsabili di enti”.

Ne discende che, se l’attività illecita è posta in essere da un privato cittadino, è prevista un’attenuazione della pena, in quanto la sanzione irrogata è di tipo amministrativo; viceversa, se il responsabile dell’abuso è un’impresa o un ente, la sanzione prevista è penale.

Sempre al comma 3 del citato art. 192 è prevista, a completamento del sistema sanzionatorio sin qui delineato, l’attribuzione al Sindaco del Comune, ove si è verificato l’illecito, del potere di emettere un’ordinanza con la quale imporre l’obbligo di provvedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti abbandonati e al ripristino dello stato dei luoghi.

L’art. 192, comma 3, estende espressamente la responsabilità da abbandono di rifiuti anche al proprietario (o al titolare di diritti reali o personali di godimento) dell’area, al quale la violazione del divieto di cui al comma 1 sia imputabile a titolo di dolo o colpa.

Più precisamente, la norma prevede che l’ordinanza di sgombero adottata dal Sindaco debba essere indirizzata all’effettivo responsabile dell’illecito e solo eventualmente anche al proprietario del fondo e/o ai titolari di diritti reali o personali di godimento sullo stesso, i quali possono essere ritenuti responsabili soltanto quando abbiano posto in essere una condotta omissiva o commissiva, a titolo doloso o colposo. L’ordinanza sindacale deve, inoltre, indicare le operazioni necessarie per adempiere a tale obbligo ed il termine entro il quale occorre provvedere, decorso il quale l’Amministrazione procederà in danno del responsabile e con recupero delle somme anticipate.

Come di recente la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n.1879), l’Amministrazione non può indiscriminatamente indirizzare l’ordinanza di rimozione dei rifiuti al proprietario dell’area in cui sono stati abbandonati i rifiuti, senza prima dimostrare che questi abbia concretamente posto in essere un comportamento omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo, che possa giustificarne un concorso di responsabilità con gli autori materiali dell’illecito.

L’Amministrazione procedente, infatti, non può sottrarsi all’onere probatorio, impostole chiaramente dalla legge, di dimostrare l’imputabilità soggettiva del proprietario del fondo, sulla base di un’istruttoria completa e di un’esauriente motivazione, non potendo in caso contrario individuare il destinatario dell’ordinanza di sgombero sulla base delle mere risultanze catastali.

Ne discende che, ferme le ipotesi di partecipazione dolosa, anche omissiva, non sarà sufficiente, al fine di estendere la responsabilità in esame anche al proprietario, provare la mera inerzia di quest’ultimo rispetto alle altrui condotte di abbandono incontrollato di rifiuti, ma sarà necessario provare che costui abbia realizzato quanto meno una condotta di agevolazione colposa degli autori materiali dell’illecito (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2019, n. 4871; Cons. Stato, sez. IV, 7 giugno 2018 n. 3430; Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2018, n. 2195; Cons. Stato, sez. IV, 1° aprile 2016, n. 1301).

In tale ordine di idee, occorre considerare che la configurazione della responsabilità colposa presuppone la sussistenza di elementi che dimostrino non già un generico comportamento omissivo astrattamente considerato, ma una consapevole inattività nei confronti dell’altrui azione illecita.

La colpa, infatti, si configura, secondo un costante orientamento interpretativo, nella prevedibilità dell’evento dannoso e nella violazione rimproverabile di una regola cautelare.

Il presupposto logico perché il comportamento del soggetto possa qualificarsi come colposo è, in particolare, la prevedibilità dell’evento, cioè la possibilità di riconoscere il pericolo che una determinata condotta possa comportare il verificarsi di un danno.

Sotto tale profilo, assume rilievo l’accertamento di una condotta consapevolmente omissiva.

È, pertanto, indispensabile che il proprietario disponga di una conoscenza adeguata della situazione di fatto relativa al fondo di riferimento, tale da consentirgli di percepire l’esistenza di un rischio o di un’attività potenzialmente illecita e, conseguentemente, di attivarsi per prevenirne gli effetti pregiudizievoli.

La consapevole inerzia del proprietario può essere desunta dall’Amministrazione attraverso una pluralità di elementi indiziari, quali, a titolo esemplificativo:

– l’abituale frequentazione o transito sull’area interessata;

– la prossimità della propria abitazione al fondo sul quale risultano abbandonati i rifiuti;

– la ricorrenza di eventi analoghi pregressi;

– la ricezione di avvisi o diffide da parte dell’Amministrazione;

– la permanenza dei rifiuti per un lungo periodo di tempo, il loro accumulo progressivo o la stratificazione degli stessi.

Tali elementi costituiscono segnali oggettivi dai quali si può ragionevolmente desumere che il proprietario sia in grado di rendersi conto della situazione di pericolo e di intervenire per eliminarla o attenuarne gli effetti.

Accanto all’indispensabile requisito della consapevolezza, è necessario accertare la presenza di ulteriori circostanze idonee a fondare la rimproverabilità della condotta omissiva.

In altri termini, affinché la condotta possa considerarsi colposa, occorre che l’inerzia del soggetto non solo sia consapevole, ma anche oggettivamente censurabile alla luce delle specifiche condizioni di fatto e delle regole di diligenza, prudenza e perizia esigibili in concreto.

Tale verifica implica, pertanto, una valutazione complessiva del comportamento tenuto, volta ad accertare se il soggetto, pur essendo in condizione di percepire il rischio e di intervenire, abbia omesso di adottare le misure necessarie per impedire il verificarsi dell’evento dannoso, in violazione dell’obbligo giuridico e cautelare impostogli.

Sotto tale ulteriore profilo, è necessario accertare che il proprietario, pur essendo a conoscenza della situazione di fatto, ometta di adottare le misure doverose, ragionevoli e concretamente praticabili per mera negligenza, imprudenza o imperizia, manifestando così una consapevole inosservanza dei doveri di tutela ambientale connessi all’esercizio dei poteri di signoria sul bene.

Gli elementi di rimproverabilità, nel senso appena precisato, possono emergere da una pluralità di indizi significativi, quali, a titolo esemplificativo:

– la mancanza di denunce o segnalazioni pur in presenza di un fenomeno noto (circostanza che, sebbene non sufficiente di per sé, assume rilievo unitamente agli altri elementi);

– l’assenza di misure dissuasive minime, quali cartelli di divieto, idonea illuminazione;

– la mancata adozione di misure preventive ragionevoli quali blocchi fisici all’accesso carrabile nei casi in cui ciò sia ragionevolmente esigibile, avuto riguardo anche alle dimensioni del fondo;

– l’omessa attività di vigilanza o controllo (sopralluoghi o ispezioni), anche in relazione all’estensione e alle caratteristiche del fondo.

Al riguardo, la giurisprudenza ha tuttavia escluso in via generale che l’omessa recinzione del fondo possa integrare, di per sé sola, un elemento di colpa in capo al proprietario.

In particolare, è stato precisato che non può essere addebitata al proprietario la mancata predisposizione di opere o mezzi idonei a precludere l’accesso al fondo, poiché – in conformità ai principi generali – la recinzione costituisce una mera facoltà del titolare del diritto dominicale ai sensi dell’art. 841 c.c., il cui mancato esercizio non è idoneo, di per sé, a configurare una condotta colposa (Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612; Cons. Stato, sez. IV, 3 dicembre 2020, n. 7657; Cons. Stato, sez. V, 7 marzo 2022, n. 1630; Cass. civ., sez. un., ord. 16 settembre 2021, n. 25039).