Ambulatorietà degli obblighi urbanistici: il modulo convenzionale nel procedimento strumentale all’emissione del procedimento amministrativo

Commento

Ambulatorietà degli obblighi urbanistici: il modulo convenzionale nel procedimento strumentale all’emissione del procedimento amministrativo

Giovanna Suriano

È noto che gli strumenti urbanistici comunali possono essere attuati sia dalla stessa Pubblica amministrazione, che procede ad espropriare le aree (eventualmente anche mediante accordi) ed a realizzare gli interventi edilizi, oppure da privati, in varie forme, tra le quali le convenzioni di lottizzazione, la riunione in consorzi edilizi, oppure l’assunzione in proprietà superficiaria dei suoli espropriati dall’Ente locale.

Nel 1962 il legislatore – onde provvedere in modo più avanzato ad una esigenza già avvertita con la legge cosiddetta Luzzatti del 31 maggio 1903, n. 254 (che all’art. 18 disponeva che “quando sia riconosciuto il bisogno di provvedere alloggi per le classi meno agiate (…) i comuni sono autorizzati a intraprendere la costruzione di case popolari soltanto per darle a pigione, conformandosi alle leggi vigenti ed a tutti i provvedimenti che disciplinano l’assunzione di pubblici servizi per parte di municipi”) – ha introdotto e disciplinato il partico lare strumento urbanistico consistente nel Piano per l’Edilizia Economica e Popolare (PEEP), previsto per la prima volta con la legge 18 aprile 1962 n° 167 (“Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare”).

Tale legge prevedeva l’attuazione del PEEP da parte dei Comuni (art. 10 e seguenti) o dei privati (art. 16 e seguenti), mediante do manda, cui seguiva la concessione della licenza di costruzione. Tale sistema presentava l’inconveniente (derivante dalla pluralità dei soggetti legittimati ad espropriare le aree) di dare ingresso ad una attuazione disorganica degli insediamenti e dell’urbanizzazione (come ben ricorda Corte cost. 23 aprile 1998, n. 135), sicché il legislatore intervenne con la successiva legge 22 ottobre 1971 n° 865, con la qua le venne attribuita ai soli Comuni (o ai loro Consorzi) la facoltà di esproprio delle aree PEEP, con concessione del diritto di superficie o cessione in proprietà al concessionario o al cessionario (solitamente una cooperativa edilizia).

Ora, è noto che nella concessione o nell’atto di cessione, entrambi disciplinati dall’art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, possono essere inseriti (in aggiunta agli elementi obbligatori previsti dallo stesso menzionato articolo), altri elementi discrezionali di vario gene re. Anche nei piani di lottizzazione previsti dall’art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (“Legge urbanistica”) è previsto un sistema simile, nel quale la lottizzazione attuativa dello strumento urbanistico comunale è subordinata alla stipula di una convenzione contenente vari obblighi. In tutti i casi sopra menzionati, la possibilità di prevedere obblighi tra privato ed Ente locale trova ormai il suo fondamento normativo nell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (costituente il riconoscimento di una possibilità già in precedenza ritenuta esistente, efficacemente definita, da Cass. civ., sez. I, 20 dicembre 1994, n. 10947, come “modulo convenzionale nel procedimento strumentale all’emissione del procedimento amministrativo”).

Tale norma attribuisce alla Pubblica Amministrazione la facoltà di “concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo”.

Aggiunge, poi, l’art. 11 citato che a tali accordi “si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili”. Tra i vari obblighi aggiuntivi, che possono essere inseriti nella convenzione tra costruttore (in genere cooperativa edilizia) e Comune (ma anche tra lottizzatore e Comune), si possono annoverare gli atti di asservimento (ad es. asservimento di volumetria edificabile a favo re di altro immobile), gli obblighi che impongono di praticare prezzi calmierati di locazione, gli obblighi che impongono al bene vincolato una specifica destinazione, i divieti di alienazione, oppure, ancora, particolari obblighi di dare o di facere. Si pone, dunque, spesso il tema della circolazione di tali obblighi urbanistici tra il concessionario del diritto di superficie o il cessionario del diritto di proprietà o il lottizzatore ed i loro aventi causa. Per ciò che concerne più in particolare i suoli espropriati e dati in concessione di superficie nell’ambito PEEP, l’ambulatorietà delle obbligazioni urbanistiche può riguardare non solo gli oneri di urbanizza zione primaria e della quota parte di urbanizzazione secondaria, ma anche le maggiori spese di espropriazione (derivate da accordi con i proprietari ablati o per effetto di liquidazione giudiziaria), nonché le spese legali per la difesa in giudizio nei giudizi di opposizione alla sti ma (art. 54, d.P.R. n. 327/2001). Per ciò che concerne le spese di espropriazione, la Suprema Corte ha da sempre interpretato il dettato normativo (individuato nell’art. 35, L. n. 865/1971) nel senso che i maggiori oneri sopportati dall’Ente locale per l’acquisizione dei suoli in ambito PEEP deve essere anzitutto previsto nella concessione con cui viene attribuito il diritto di superficie. Tale obbligo, inoltre, che incombe in primo luogo al concessionario (ma anche al cessionario ed al lottizzatore) è trasferibile, essendo propter rem, a colui che subentra nel permesso di costruire, in ragione dello stretto collegamento tra la convenzione urbanistica e la concessione di superficie o la cessione in proprietà o la concessione di lottizzazione. L’ambulatorietà di tale obbligo, pur essendo automatica tra tali soggetti, non lo è nei confronti di terzi successivi acquirenti (subacquirenti) dei suoli già dotati di opere di urbanizzazione da parte del concessionario (del cessionario o del lottizzatore), occorrendo in tal caso che tale previsione sia esplicitamente inserita nella concessione del diritto di superficie (per tutte: Cass. civ., sez. I, 2 aprile 2024, n. 8635; Cass. civ., sez. I, 3 aprile 2024, n. 8774), oppure che il subacquirente se ne faccia negozialmente carico nell’atto di trasferimento della proprietà in suo favore (Cass. civ., sez. I, 20 agosto 2015, n. 16999; Cass. civ., sez. III, 15 maggio 2007, n. 11196; Cass. civ., sez. II, 6 febbraio 2019, n. 3511).

Tale orientamento trova fondamento nel fatto che l’art. 35, pur imponendo il principio di pareggio di bilancio, non richiede espressa mente che siano coinvolti, per il suo raggiungimento, oltre al concessionario, anche i suoi aventi causa. Si è giunti a diversa conclusione solo nel caso del consorziato nel consorzio di lottizzazione (Cass. civ., sez. I, 8 giugno 2023, n. 16339 e Cass. civ., sez. I, 19 dicembre 2023, n. 35517, sul rilievo che tale consorzio sia una figura atipica, alla quale si applicano le norme pattizie dello statuto e, in subordine, quelle sulle associazioni o sulla comunione di diritti reali) e nell’ipotesi di recupero delle spese di difesa sostenute dall’Ente comunale in sede di opposizione alla stima (per le quali non si fa luogo a rimborso ove vi sia stata negligente gestione della lite da parte del Comune: Cass. civ., sez. I, 7 luglio 2022, n. 21572; Cass. civ., sez. I, 17 giugno 2022, n. 19731; Cass. civ., sez. I, 18 maggio 2017, n. 12545).

L’applicabilità al cosiddetto “modulo convenzionale” del procedimento amministrativo dei “principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili” (art. 11, L. n. 241/1990) rende evidente che la ambulatorietà degli obblighi urbanistici nei confronti di soggetti che non furono parti della Convenzione (dell’atto di cessione o della convenzione di lottizzazione) non possa prescindere da una trasfusione di essi nel regolamento negoziale tra cooperativa edilizia (lottizzatore o cessionario delle aree) e terzo subacquirente, in quanto il contratto non produce effetto nei riguardi dei terzi fuori dei casi previsti dalla legge (art. 1372 c.c.).