Commento
L’impugnazione di un titolo abilitativo edilizio per lesione del panorama
Giovanna Suriano
Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, ferma restando la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi; occorre ribadire che, secondo la giurisprudenza amministrativa, il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, non vale da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato (cfr. Cons. Stato, Ad.Plen., 9 dicembre 2021, n. 22)
Il vaglio sulla vicinitas – in generale – deve essere quindi strumentale ad evitare che dietro l’azione giurisdizionale si celi una attività emulativa; comunque il ricorrente ha l’onere di dimostrare l’effettività del pregiudizio derivante dalla realizzazione della costruzione di cui si controverte; ciò anche al fine di consentire al giudice una effettiva comparazione degli interessi in gioco, compreso quello di chi realizza l’immobile mediante la spendita di risorse (cfr. in tal senso Cons. Stato, sez. IV, 28 dicembre 2023, n. 11280)-
È insufficiente la sola vicinitas a sorreggere l’interesse al ricorso in mancanza di ulteriori comprovate allegazioni (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 22 marzo 2023, n. 2905); in sostanza il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, non vale da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6487).
Più di recente nella giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 gennaio 2026, n. 817) si è riconosciuta la legittimazione ad agire in ragione del criterio della vicinitas, per l’ipotesi di realizzazione di un impianto di betonaggio localizzato in area separata dal lotto dove sarà realizzata la nuova sede legale di un Istituto di credito ad una distanza comunque idonea a differenziare la posizione giuridica dell’Istituto di credito ai fini della tutela dei propri interessi commerciali che assume lesi; in tal caso, in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza, nello specifico è stato riconosciuto l’interesse a ricorrere dell’Istituto di credito in ragione del “degrado” ambientale che la presenza di un simile impianto può determinare, in termini di polveri, flussi di traffico delle betoniere, rumorosità, rispetto ad una attività di servizi, quale quella bancaria, che, quanto alla capacità di attrarre nuovi clienti, si giova anche della amenità e del decoro del luogo in cui le proprie filiali si trovano ad operare.
Il criterio della lesione del panorama rileva solo ove ne venga dimostrata l’effettività.
In particolare è pur vero che la richiamata Adunanza Plenaria 22/2021 ha rilevato che il riferimento al godimento dell’immobile, in uno con il richiamo a salute e ambiente, è un piano di indagine già sufficientemente ampio ed è su di esso che la giurisprudenza ha fatto leva per ravvisare il pregiudizio sofferto dal terzo non solo ad esempio nella diminuzione di aria, luce, visuale o panorama, ma anche nelle menomazioni di valori urbanistici e nelle degradazioni dell’ambiente.
Ha però rilevato la richiamata Adunanza che deve essere svolta una indagine strettamente legata al tipo di provvedimento contestato e all’entità e alla destinazione dell’ immobile edificando o edificato, come dimostra il peculiare caso del quale la medesima Adunanza si è occupata e che, per la parte di interesse, occorre tenere presente: si trattava di immobili direttamente e immediatamente confinanti per cui la costruzione lesiva si è andata ”incastonando” tra quella di parte ricorrente e quella di altri soggetti dove in precedenza non c’era nulla, inserendosi per così dire “tra di loro”, diminuendone aria e luce, visuale e panorama.
Quindi un primo approdo cui si può giungere è che il panorama rileva solo ove sia leso concretamente ed in modo apprezzabile, degradando, diversamente, ad un mero interesse di fatto.
Ed infatti va registrata quella linea giurisprudenziale che rileva come la semplice riduzione del panorama dovuta ad intervento edilizio su un fondo vicino, ma non supportata dalla quantificazione del pregiudizio economico subito dal bene, non appare per definizione sufficiente a radicare un effettivo interesse qualificato al ricorso, accedendo piuttosto ad una sorta di inammissibile controllo a tutela di un interesse di mero fatto (cfr. Cons. Stato sez. IV, 2 febbraio 2016, n. 383).
Più di recente i giudici amministrativi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 settembre 2024, n. 7464 ) ha rilevato che è indubbiamente vero che la visuale panoramica, anche se priva di una diretta protezione giuridica, può rappresentare una qualità che incide sulla migliore fruibilità dell’immobile e quindi sul suo valore economico e in questo senso, come ricordato dalla Adunanza Plenaria, la sua compromissione può, in concreto, integrare i presupposti di un pregiudizio idoneo a configurare l’interesse a ricorrere.
Ma, si rileva, deve comunque trattarsi di un pregiudizio effettivo e “serio”: deve cioè trattarsi di una visuale effettivamente fruibile e connotata da evidenti, peculiari e qualificati profili di pregio, proprio per evitare anche che siano compresi profili di danno meramente soggettivi, disancorati da dati di realtà.
In conclusione emerge da quanto sin qui rilevato che sulla scorta della decisione della richiamata Adunanza plenaria 22/2021 il panorama è un bene da tutelare ma a condizione che la lesione determinata sia seria, sia comprovata e nella sostanza non sia mera testimonianza di un intento emulativo; in sostanza il panorama non è tutelato ex se entrando in un bilanciamento degli interessi con la manifestazione del diritto di proprietà mediante lo ius aedificandi.
