Commento
L’interpretazione dei documenti che compongono la «lex specialis» di gara
Matteo Carabellese
Se, da un lato, è vero che nelle procedure di gara, ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis, la giurisprudenza ha ritenuto talvolta applicabili le norme in materia di contratti – richiamando il criterio letterale e quello sistematico ex artt. 1362 e 1363 c.c. – tale indicazione deve essere correttamente intesa, non potendo in nessun caso le clausole della lex specialis essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, dovendo piuttosto essere interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione e, soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, preferendo il significato più favorevole al concorrente (Cons. Stato, sez. IV, 15 aprile 2025, n. 3253; Cons. Stato, sez. V,15 febbraio 2023, n. 1589; Cons. Stato, sez. V, 29 novembre 2022, n. 10491; Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2022, n. 8481).
E del resto, l’applicazione delle regole sull’interpretazione del contratto (art. 1362 e ss. c.c.) al bando di gara ed agli altri documenti della lex specialis, talvolta ammessa dalla giurisprudenza del giudice amministrativo nei limiti sopra richiamati, non può essere intesa, traponendo, sic et simpliciter, la disciplina civilistica nell’ambito di un rapporto non paritetico e, soprattutto, in relazione ai documenti che compongono la lex specialis, i quali non hanno natura contrattuale. A tal riguardo, è utile rilevare che il bando di gara e gli altri documenti di gara hanno natura giuridica di atti amministrativi generali e contengono clausole generali ed astratte, rivolte a soggetti non ancora determinati, ma determinabili solo a posteriori.
Da tale angolo prospettico, emergono chiaramente le differenze rispetto alle clausole di un contratto di diritto privato, a cui si applicano, naturalmente, le norme sull’interpretazione dei contratti, recate dagli articoli 1362 -1371 del codice civile. Queste ultime tendono, come noto, alla ricerca della volontà effettiva dei contraenti, che è riconducibile a soggetti determinati ed espressa in un determinato testo. Ed è per questo motivo che, nell’ambito nelle norme sull’interpretazione del contratto, assumono rilievo preliminare le norme sull’interpretazione soggettiva (art. 1362-1365), tese a chiarire la comune intenzione delle parti, con conseguente invito del legislatore nei confronti dell’interprete a non limitarsi al senso letterale delle parole. Solo nel caso in cui l’indagine sulla comune volontà delle parti non abbia portato ad alcun risultato utile, il codice civile consente di utilizzare le norme di interpretazione oggettiva (art. 1367-1370) e, tra di esse, innanzitutto l’interpretazione secondo buona fede.
Al contrario, in relazione ai documenti che compongono la lex specialis di gara, non è predicabile l’applicazione diretta delle regole sull’interpretazione soggettiva, non sussistendo accordo alcuno su clausole redatte unilateralmente dalla stazione appaltante in un regolamento che assume, una volta reso noto, anche la natura di invito ad offrire, pur rimanendo saldamente un atto amministrativo generale.
Ne consegue che, nell’interpretazione del bando, il criterio letterale assume un valore assolutamente preminente, risultando maggiormente calzante, sotto questo angolo prospettivo, l’accostamento ai criteri dettati dal medesimo codice civile in relazione all’interpretazione della legge in generale (art. 12 cd. “preleggi”), con costante ricerca del senso “fatto palese dal significato proprio delle parole”, piuttosto che quelli relativi all’interpretazione del contratto.
Ed è in questo senso che la giurisprudenza amministrativa ha già ripetutamente avuto modo di osservare che le regole contenute nel bando di gara – ma stesso discorso vale per gli avvisi con cui è indetta una procedura per l’erogazione di contributi pubblici per l’identica natura giuridica – vincolano rigidamente l’operato dell’amministrazione procedente, la quale è obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità per preservare i principi di affidamento e di parità di trattamento tra i concorrenti che sarebbero pregiudicati ove si consentisse di modificare le regole (o anche disapplicarle) a seconda delle varie condizioni dei partecipanti; per questa ragione il bando deve essere interpretato in termini strettamente letterali (ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, 6 maggio 2022, n. 3561)
