Commento
La rilevanza del «conflitto potenziale di interessi» nelle Commissioni di disciplina
Giovanna Suriano
La cornice normativa applicabile agli organi amministrativi deliberanti, ivi comprese le commissioni di disciplina, ricomprende senza alcun dubbio la disciplina del conflitto di interessi mutuata dalla figura del responsabile del procedimento, ai sensi dell’art. 6-bis, L. n. 241/1990, ad opera dell’art. 1, comma 41, L. n. 190/2012 (c.d. “legge anti-corruzione”).
La disposizione introdotta prevede che “il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale”.
Detta previsione ha introdotto una clausola generale, consimile a quella della ragione di grave convenienza di cui al secondo comma dell’art. 51 c.p.c., all’interno della quale, potenzialmente, è possibile ascrivere più casi di conflitto fra amministratori e amministrati. La ratio della norma è quella di far sì che ogni situazione, potenzialmente idonea a fondare, negli interessati, il sospetto del difetto di imparzialità, sia segnalata ai propri responsabili.
La previsione è compatibile con l’art. 7 del d.P.R. 62/2013 (Codice di comportamento dei dipendenti pubblici), che prevede che “il dipendente si astiene dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia.
La norma rappresenta poi il precipitato logico necessario di specifiche previsioni costituzionali: in primo luogo l’art. 54 Cost. (“Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”), e poi l’art. 97, comma 2, Cost. (“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”).
Di conseguenza, non vi sono ragioni obiettive, logiche e proporzionate per sottrarre alle commissioni di disciplina, anche in ragione della rilevanza costituzionale che la tutela dell’individuo impone, al di là delle più strette previsioni dettate per gli illeciti penali, i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in relazione alla disciplina generale dell’azione amministrativa.
L’obbligo di astensione, che la situazione di conflitto di interessi ingenera, costituisce un corollario del principio di imparzialità (art. 97 Cost.) e, pertanto, le ipotesi di astensione obbligatoria non sono tassative, e come tali da interpretarsi restrittivamente, ma piuttosto esemplificative.
In ordine alle conseguenze giuridiche, la mancata astensione del funzionario comporta una illegittimità procedimentale che incide sulla legittimità dell’atto finale …” (Cons. Stato, sez. IV, 24 aprile 2023, n. 4129); inoltre, “il sindacato in ordine alla sussistenza di situazioni di conflitto di interesse deve essere svolto, in concreto, con il dovuto rigore, valorizzando i canoni di imparzialità, obiettività e trasparenza che devono informare l’attività valutativa delle commissioni di concorso, dovendosi anche precisare che, ad assumere rilievo, in forza delle generali previsioni dell’art. 6 bis, L. n. 241 del 1990, sono non solo i conflitti di interessi conclamati ma anche quelli potenziali, integrati dalla sussistenza di gravi ragioni di convenienza percepite come una minaccia alla imparzialità e indipendenza dei componenti dell’organo collegiale nel contesto della procedura concorsuale” (Cons. Stato, sez. VII, 8 marzo 2023, n. 2408); ancora, che “anche alla luce dell’art. 6-bis, L. n. 241/1990, il principio di imparzialità, sancito dall’art. 97 Cost., di cui l’obbligo di astensione tipizzato dall’art. 51 c.p.c. rappresenta un corollario, assume portata generale, sicché le ipotesi di astensione obbligatoria non sono tassative, e come tali da interpretarsi restrittivamente, ma piuttosto esemplificative di circostanze che mutuano l’attitudine a generare il dovere di astensione direttamente dal superiore principio di imparzialità, che ha carattere immediatamente e direttamente precettivo” (Cons. Stato, sez. II, 26 settembre 2022, n. 8271, cfr. ulteriormente Cons. Stato sez. II, 21 ottobre 2019, n. 7113; Cons. Stato, sez. II, 9 marzo 2020, n. 1654; Cons. Stato, sez. II, 10 settembre 2020, n. 5423 e, ancora, Cons. Stato, sez. VI, 24 luglio 2019, n. 5239).
Tale lettura è anche conforme alla posizione assunta dal Consiglio di Stato nell’esercizio della funzione consultiva, in particolare col parere n. 667 del 5 marzo 2019, nel quale vengono illustrate le due forme di conflitto di interessi, ossia quella del conflitto potenziale “de futuro” e quella del conflitto potenziale “de praeterito”: quest’ultimo postula, più nel dettaglio, per quanto di interesse ai fini di causa, una risalente situazione tipica di conflitto, anche successivamente divenuta atipica o addirittura decaduta. Non vi è dubbio che entrambe le forme di conflitto potenziale concretizzino le gravi ragioni di convenienza di cui all’art. 51, comma 2, c.p.c., e dell’art. 7 del d.P.R. 62/2013, e che di esse possa farsi applicazione in riferimento alle commissioni di disciplina.
