Commento
Il nuovo istituto del ricorso straordinario
Giovanna Suriano
L’istituto del “Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica” che con il D.L. 19 febbraio 2026, n. 19 ha cambiato nome a “Ricorso Straordinario” e che ora va proposto al Presidente del Consiglio di Stato è disciplinato da varie fonti normative (all’origine vi era soltanto il corpo normativo di cui al d.P.R. n. 1199/1971 recante: “Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi”, artt. 8 a 15; di seguito sono intervenuti l’art. 3, comma 4, della l. 205/2000, l’art. 69 della l. 69/2009 che ha completato il processo di “giurisdizionalizzazione” del rimedio alternativo; ne sono seguite diverse norme del codice del processo amministrativo, così l’art. 7, comma 8, l’art. 48, comma 1, l’art. 112, comma 2, lett. b) e d), l’art. 120, comma 1, l’art. 128, e infine il D.L. 19/2026).
Si tratta di un “rimedio giustiziale” alternativo al ricorso al Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) in quanto l’attuale sistema consente che – su accordo delle parti, ovvero in mancanza di opposizione da parte dei soggetti notificatari del ricorso – il contenzioso amministrativo possa essere definito in unico grado e su parere conforme reso dal Consiglio di Stato (“organo di consulenza giuridico amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione”, ai sensi dell’art. 100, comma 1, Cost.) al quale, nella sua funzione di autorità terza e imparziale, spetta sostanzialmente – anche se non formalmente, essendo rimessa al Presidente della Repubblica ratione temporis l’adozione del decreto finale – la decisione della lite.
In precedenza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (14 maggio 2014, n. 14014, 19 dicembre 2012, n. 23464 e 28 gennaio 2011, n. 2065) ma anche l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 9 e 10 del 2013 e n. 18 del 2012) avevano certificato la natura “giurisdizionale” del decreto decisorio del ricorso straordinario.
Di recente, l’Adunanza plenaria con la sentenza n. 11/2024 ha però cambiato impostazione, facendo richiamo alle norme che disciplinano l’alternatività tra i rimedi, riconsiderando nuovamente la “natura amministrativa” del ricorso straordinario e specificando che “il ricorso straordinario è un rimedio giustiziale alternativo a quello giurisdizionale, di cui condivide soltanto alcuni profili strutturali e funzionali”.
Merita altresì di essere menzionato l’art. 10, comma 3, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, nel quale il legislatore prevede una limitata possibilità di impugnare la decisione resa su ricorso straordinario (quindi il D.P.R. conclusivo) davanti al giudice amministrativo:
– per le parti del giudizio, unicamente per vizi di forma o di procedimento;
– per il soggetto pregiudicato dalla decisione straordinaria, controinteressato pretermesso, anche per tutti altri possibili errori di giudizio della decisione e ciò in ragione della pretermissione (Cons. Stato, sez. III, 19 marzo 2014, n. 1346, Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9/2006).
Conclusivamente, quindi, si può dire che il ricorso straordinario costituisce un mezzo di risoluzione delle liti amministrative alternativo al processo, ma pur sempre connesso al processo, per il fatto che diverse norme del codice del processo amministrativo trattano del ricorso straordinario anche se esso, in teoria, vive al di fuori del processo (così Adunanza Planaria n. 11 del 2024, al punto 5.1. in diritto: “Il ricorso straordinario è un rimedio giustiziale, alternativo a quello giurisdizionale, di cui condivide solo alcuni tratti strutturali e funzionali. Il decreto presidenziale è atto ‘della’ Amministrazione ‒ in quanto formalmente imputato alla responsabilità dell’organo ministeriale ‒ ma non ‘di’ amministrazione attiva, trattandosi di una «decisione» che definisce una controversia nell’ambito di un procedimento contenzioso in contradditorio con le parti e avente carattere vincolato in ragione della sua funzione dichiarativa (essendo cioè espressione della volontà del diritto nel caso concreto”).
L’Adunanza plenaria n. 11 del 2024 ha inoltre affermato al punto 5.3 in diritto che “Il decreto presidenziale è assistito dai caratteri della irretrattabilità (salva, naturalmente, l’impugnazione straordinaria) e della incontestabilità esterna”.
Appare ragionevole ritenere che con l’espressione della “irretrattabilità” la Plenaria abbia inteso escludere la possibilità che il decreto decisorio sul ricorso straordinario, in quanto atto amministrativo, possa formare oggetto di “ritiro” in autotutela da parte della stessa amministrazione nelle forme della revoca ex art. 21-quinquies ovvero dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990.
Invece la “incontestabilità esterna” cui si riferisce la Plenaria finisce per tradursi nella inammissibilità dell’impugnativa del decreto decisorio dinanzi al giudice amministrativo da parte del ricorrente (per ogni ordine di vizio) e da parte dei controinteressati ritualmente evocati per i vizi di sostanza (sempre) o di forma (purché precedenti alla resa del parere).
La regola dell’alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e quello giurisdizionale al T.A.R., sancita dall’art. 8, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, risponde ad una ratio di tutela non dei privati ma della giurisdizione, avendo lo scopo di evitare il rischio di due decisioni constanti sulla medesima controversia, e trova applicazione, non solo quando si tratta della medesima domanda o dell’impugnazione del medesimo atto ma anche quando, come nel caso in esame, vi sia identità del bene della vita oggetto del rimedio giustiziale esperito (Cons. Stato, sez. II, 10 ottobre 2020, n. 6318; Cons. Stato, sez. III, 1° agosto 2014, n. 4099; Cons. Stato, sez. IV, 18 settembre 2017, n. 4353).
