Il divieto di espulsione e di respingimento di talune categorie di stranieri

Commento

Il divieto di espulsione e di respingimento di talune categorie di stranieri

Giovanna Suriano

L’art. 19, D.L.vo n. 286/1998 prevede il divieto di espulsione e di respingimento di talune categorie di stranieri, in presenza di particolari condizioni di vulnerabilità, di specifici rischi a cui potrebbero essere sottoposti nel paese di destinazione, di vincoli di parentela particolarmente stretti con cittadini italiani, ovvero del legame particolarmente pregnante maturato con lo Stato italiano.

Nella sua formulazione originaria, la norma non disciplinava le modalità di regolarizzazione del soggiorno dello straniero ritenuto inespellibile, ma incapace di soddisfare le condizioni necessarie ad ottenere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria.

Il legislatore è pertanto intervenuto con l’art. 11, d.P.R. n. 394/1999, modificato dal d.P.R. n. 334/2004, prevedendo per i casi di cui agli artt. 19, comma 1 e 5, comma 6, D.L.vo n. 286/1998, il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari. Parallelamente, l’art. 32, comma 3, D.L.vo n. 25/2008 ha introdotto norme per le procedure applicate ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, valide nei casi di mancato accoglimento della domanda di protezione internazionale e nel caso i cui la Commissione Territoriale avesse ritenuto sussistenti gravi motivi di carattere umanitario.

In tutti questi casi, il permesso di soggiorno per motivi umanitari consentiva lo svolgimento di attività lavorativa e l’accesso allo studio ed alla formazione professionale. Il permesso era rinnovabile e convertibile in un diverso permesso di soggiorno, in presenza dei requisiti previsti dalla legge.

In quel quadro normativo, il permesso di soggiorno per motivi umanitari costituiva una forma di protezione complementare che si aggiungeva alle due forme di protezione internazionale disciplinate dall’ordinamento dell’UE (il rifugio e la protezione sussidiaria).

Il successivo decreto legge n. 113/2018 ha sostituito il permesso di soggiorno per motivi umanitari con una serie di permessi di soggiorno per protezione speciale e/o per casi speciali, introducendo puntuali ipotesi di permessi di soggiorno per cure mediche (art. 19, comma 2, lett. d-bis, D.L.vo n. 286/1998), per calamità naturali o per atti di particolare valore civile (artt. 20 bis e 42 bis del medesimo decreto legislativo). Il successivo D.L. n. 130/2020 ha poi sancito la convertibilità di tali tipologie di permessi di soggiorno in permessi di soggiorno per lavoro.

L’art. 7, D.L. n. 20/2023, convertito con modifiche dalla legge n. 50 del 5 maggio 2023, ha poi eliminato la possibilità di convertire in permesso di lavoro per motivi di lavoro i permessi già rilasciati per protezione speciale, per calamità o per cure mediche.

A seguito della riforma, pertanto, sono state ristrette le maglie della protezione complementare, pur rimanendo le situazioni di vulnerabilità tutelate nell’alveo della prima parte dell’art. 19, comma 1.1, D.L.vo n. 286/1998, che richiama gli obblighi di cui all’art. 5, comma 6, T.U. immigrazione, norma che, rimasta immutata, impone il rispetto degli obblighi “costituzionali o internazionali dello Stato”.

A tal riguardo, la Corte costituzionale ha avuto modo di precisare che la discrezionalità di cui il legislatore gode nella regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri nel territorio nazionale non è assoluta, dovendo rispecchiare un ragionevole proporzionato bilanciamento di tutti i diritti e gli interessi coinvolti, soprattutto quando la disciplina dell’immigrazione sia suscettibile di incidere sui diritti fondamentali, che la Costituzione protegge egualmente nei confronti del cittadino e del non cittadino (Corte cost., sent. nn. 88/2023 e 202/2013).

In tale quadro, si iscrive la disposizione transitoria di cui al comma 2 dell’art. 7 del D.L. n. 20/2023 che, nel fare salva l’applicazione della disciplina previgente, garantisce il rispetto del diritto alla salute ed alla vita privata e familiare, tutelati non solo dall’art. 5, comma 6, D.L.vo n. 286/1998, ma anche dall’art. 8 della CEDU e rientranti in quel “catalogo aperto” dei diritti fondamentali connessi alla dignità della persona e al diritto di svolgere la propria personalità nelle formazioni sociali, ai sensi degli articoli 2, 3 e 32 Cost., che trovano il loro fondamento in fonti sovraordinate rispetto alla legislazione ordinaria (in tal senso cfr. anche, Cass. civ. 6 ottobre 2023, ord. nn. 28161, 28162, 28195).

In tale solco si iscrive anche la disposizione di cui all’art. 7, comma 3, D.L. n. 20/2023, che fa salva la facoltà di conversione dei permessi di soggiorno già rilasciati ai sensi dell’art. 19 comma 1.1. periodo 3, D.L.vo n. 286/1998 in permessi di soggiorno per motivi di lavoro, se ne ricorrono i requisiti di legge. La norma non è stata modificata nella sostanza dalla legge di conversione, che pure ha abrogato l’art. 6, comma 1-bis, lettera a), D.L.vo n. 286/1998, il quale consentiva la conversione, in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, del permesso di soggiorno per protezione speciale di cui all’art. 32, comma 3, D.L.vo n. 25/2008.

Come emerge dalla relazione illustrativa del disegno di legge di conversione del D.L. n. 20/2023, la disposizione transitoria di cui all’art. 7, comma 3, è stata prevista proprio al fine di consentire al titolare di un permesso di soggiorno rilasciato nel vigore della disciplina previgente “di fruire di un congruo periodo di tempo, anche ai fini della ricerca di un lavoro stabile, per accedere al titolo di soggiorno per motivi di lavoro, evitando il rischio di cadere in una posizione di irregolarità” (cfr. Atto senato n. 591, XIX legislatura, p. 8. V e relativa relazione tecnica).

Alla luce di tali premesse, è ragionevole ritenere che il divieto di conversione previsto dall’art. 7, comma 1, cit. si applichi esclusivamente ai permessi di soggiorno per protezione speciale ottenuti sulla base della nuova disciplina, mentre per quelli rilasciati nel vigore del precedente art. 19, comma 1.1., periodo 3, D.L.vo n. 286/1998, la facoltà di conversione continui a rimanere subordinata al rispetto dei requisiti già in precedenza previsti dalla legge.

Tale approccio ermeneutico si attaglia anche alla convertibilità dei permessi di soggiorno per cure mediche in permessi di soggiorno per motivi di lavoro a seguito della legge di conversione n. 50/2023.

Anche in questi casi, infatti, opera il regime transitorio di cui all’art. 7, comma 2, del D.L. n. 20 del 2023, secondo il quale: “Per le istanze presentate fino alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero nei casi in cui lo straniero abbia già ricevuto l’invito alla presentazione dell’istanza da parte della Questura competente, continua ad applicarsi la disciplina previgente”.

In altri termini, l’applicabilità della disciplina previgente, alle istanze di permesso di soggiorno presentate prima dell’entrata in vigore delle modifiche della legge di conversione, comprende anche la possibilità della loro conversione, dovendosi ritenere convertibili, in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, tutti i permessi di soggiorno rilasciati per cure mediche (ex art. 19, comma 2, lettera d-bis) richiesti prima del 6 maggio 2023 e non solamente quelli in relazione ai quali, entro quella data, era già stata presentata l’istanza di conversione.

Il riferimento, contenuto nel comma 2 dell’art. 7 del D.L. 20/2023, come modificato dalla L. 50/2023, alla “disciplina previgente” deve infatti essere interpretato in maniera elastica, ricomprendendo anche la disciplina della conversione dei permessi, quale parte integrante della disciplina dei titoli di soggiorno modificati; di conseguenza, debbono essere ritenuti passibili di conversione in permesso di soggiorno per lavoro anche i titoli di soggiorno per cure mediche ex art. 19, comma 2, lettera d-bis cit. richiesti prima del 6 maggio 2023.

Tale approccio ermeneutico, più idoneo ad assicurare la tutela del fondamentale diritto alla salute, tutelato per cittadini e stranieri sul territorio della Repubblica, è già stata fatta propria dal Consiglio di Stato, la quale ha affermato che il permesso per protezione internazionale ed il permesso per cure mediche hanno – per espressa previsione contenuta nella rubrica del citato art. 7, D.L. 20/2023 – il medesimo regime di conversione (cfr. ord. n. 3747/2024) e che, pertanto, la legge ha posto come sbarramento temporale, ai fini della convertibilità del titolo, unicamente quello della data di presentazione dell’istanza di protezione speciale, e non altri, sicché il dato letterale del citato comma 2 non consente di inserire una ulteriore condizione ostativa (implicita), limitativa di un così rilevante diritto (cfr. ord. n. 3313/2024).

Questa opzione esegetica risulta anche maggiormente in grado di garantire il rispetto del principio unionale del legittimo affidamento, consentendo la possibilità della conversione a quello straniero il quale ha presentato la propria istanza di permesso di soggiorno nella convinzione di poterlo in seguito convertire, sulla base della normativa in vigore, possibilità che ha indotto verosimilmente il legislatore ad introdurre la disposizione transitoria di cui all’art. 7, comma 2 cit., al fine di evitare l’applicazione secca del principio del “tempus regit actum”.