Convenzione urbanistica e clausola penale

Commento

Convenzione urbanistica e clausola penale

Giovanna Suriano

Le convenzioni urbanistiche sono costantemente ricondotte dalla giurisprudenza al modello degli accordi sostitutivi di provvedimento di cui all’art. 11, L. n. 241 del 1990.

Esse costituiscono, in particolare, moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo, caratterizzati dalla compresenza di elementi pubblicistici ed elementi civilistici.

Come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, tali accordi si inseriscono nel procedimento di governo del territorio e sono funzionali al rilascio dei titoli abilitativi edilizi, dei quali integrano e condizionano il contenuto (Corte cost. 6 luglio 2004 n. 204; Cass. civ., sez. un., n. 4368/2015).

In ragione di tale inserimento nel procedimento amministrativo, gli accordi urbanistici non costituiscono meri contratti di diritto privato, ma strumenti di esercizio mediato del potere pubblico.

Fermi i casi di contratti di diritto privato (per i quali trovano certamente applicazione le disposizioni del codice civile), nei casi invece di contratto ad oggetto pubblico l’amministrazione mantiene comunque la sua tradizionale posizione di supremazia; tali contratti non sono disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma meramente dai “principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti”, sempre “in quanto compatibili” e salvo che “non diversamente previsto”.

Questa clausola di compatibilità esprime l’idea che le norme generali del codice in materia di obbligazioni e contratti sono applicabili agli accordi amministrativi in quanto non contrastanti con le disposizioni specifiche relative a questi o alle obbligazioni in essi dedotte.

Essa, come è stato rilevato anche in dottrina, costituisce la previsione chiave su cui si regge l’interpretazione del regime giuridico degli accordi amministrativi, costituendo il filtro attraverso il quale valutare le modalità di ingresso nell’ordinamento amministravi delle regole privatistiche (Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2017, n. 2256).

In una analogo ordine di idee, è stato osservato che l’art. 11, L. n. 241/1990 non rende applicabili agli accordi della pubblica amministrazione le norme del codice civile in tema di obbligazioni e contratti, bensì i “principi”, con ciò stesso presupponendo una non immediata adattabilità – sia ad accordi non aventi natura contrattuale, sia a convenzioni/contratto – delle norme valevoli per le manifestazioni di autonomia privata, ma richiedendo la verifica della applicabilità, in ragione della specifica natura dell’atto bilaterale sottoposto a giudizio, dei “principi” (e di quanto da essi desumibile) in tema di obbligazioni e contratti.

L’esito dell’opzione generale espressa dal comma 2 dell’art. 11 cit. va, dunque, nella direzione di delineare un regime giuridico caratterizzato dalla compresenza di elementi di diritto amministrativo ed elementi di diritto civile.

Ciò che, del resto, trova conferma, sul piano processuale, nella previsione di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva per tutte le controversie in materia non solo di formazione e di conclusione, ma anche di esecuzione del rapporto, in cui dovrebbe essere meno marcato l’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione (originariamente art. 11, comma 5, L. n. 241/1990, ora art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, c.p.a.).

In tale contesto, la giurisprudenza amministrativa, con orientamento costante, ha valorizzato l’interdipendenza tra lo statuto pubblicistico e la struttura negoziale soprattutto al fine di adattare l’operatività delle regole di diritto privato alle esigenze che caratterizzano la funzione pubblica.

In applicazione del riportato orientamento interpretativo, ad esempio, la penale richiesta a titolo di sanzione per l’inosservanza delle pattuizioni convenzionali è stata inquadrata non alla stregua della clausola penale di cui all’art. 1382 c.c., bensì come sanzione a salvaguardia del raggiungimento delle finalità di pubblico interesse sottese all’esercizio del potere.

In questa logica, la penale è stata ritenuta funzionale ad assolvere il compito “non già di rafforzamento del vincolo contrattuale e dunque della garanzia di corretto adempimento delle obbligazioni assunte”, essendo solo eventuale la sua funzione di liquidazione preventiva del danno da inadempimento, bensì di “tutela del raggiungimento dell’interesse pubblico perseguito” (Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2017, n. 2258).

Più di recente, in un analogo ordine di idee, si è avuto modo di affermare che, “la scadenza del termine non superiore ai dieci anni che la convenzione di lottizzazione deve assegnare per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione ai sensi dell’art. 28 della L. n. 1150/1942 non fa venire meno la relativa obbligazione, la quale, al contrario, diventa esigibile proprio da tale momento, dal quale inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione”(Cons. Stato, Sez. IV, 14 settembre 2023, n. 8328).

In tale quadro, all’interno del medesimo rapporto convenzionale occorre distinguere tra diverse categorie di obbligazioni.

In particolare, devono essere differenziate:

1. a) obbligazioni a contenuto patrimoniale, quali quelle relative al pagamento di contributi o oneri di urbanizzazione, che presentano struttura assimilabile alle obbligazioni di diritto privato e sono soggette al regime ordinario di prescrizione;
2. b) obbligazioni a contenuto pubblicistico, strettamente connesse all’esercizio della funzione pianificatoria e conformativa del territorio, tra le quali rientrano la cessione delle aree a standard, la realizzazione delle opere di urbanizzazione e la loro successiva acquisizione e gestione da parte del Comune.

Mentre le prime hanno natura disponibile, le seconde costituiscono diretta proiezione del compito istituzionale del Comune di pianificare, gestire, manutenere e vigilare sulle infrastrutture pubbliche nel territorio di competenza.

Tale distinzione trova fondamento nel quadro normativo delineato dall’art. 28 della legge n. 1150 del 1942 e dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, che subordinano l’attività edificatoria alla realizzazione delle opere necessarie a rendere l’area idonea all’insediamento urbanistico.

Le opere di urbanizzazione sono, infatti, funzionali alla gestione di servizi pubblici e rientrano nelle attribuzioni istituzionali dell’ente locale territorialmente competente.

L’obbligo di acquisizione e gestione delle opere di urbanizzazione non si esaurisce in una utilità patrimoniale per l’ente, ma è finalizzato alla cura dell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio e alla fruizione delle infrastrutture da parte della collettività. Esso costituisce diretta proiezione del compito istituzionale del Comune di realizzare, gestire, manutenere e vigilare sulle infrastrutture pubbliche nel territorio di competenza (Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2018 n. 5372; Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2024 n. 6503).

Nel solco delle delineate coordinate teoriche, è stato chiarito che “alle convenzioni urbanistiche, infatti, è demandato anche lo “scopo” di garantire che “all’edificazione del territorio” corrisponda tanto “l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche” quanto “il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell’insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall’autorità preposta alla gestione del territorio” (Cons. Stato, sez. IV, 3 dicembre 2025, n. 9538; Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2019 n. 3127; Cons. Satto, sez. IV, 6 novembre 2009 n. 6947).

Del resto, in tal senso è possibile trarre ulteriore argomento dalla già menzionata previsione dell’art. 28, comma 5, legge n. 1150/1942, che costituisce un contenuto imposto dell’accordo ex art. 11 legge n. 241/1990 fra privato ed amministrazione, e si raccorda in maniera evidente alla “necessità” che ogni edificazione venga compiuta unitamente alla realizzazione di quelle opere – le opere di urbanizzazione, per l’appunto – “necessarie a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti” (Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2018 n. 5372, §. 2.3.), la cui edificazione e la cui cura spettano, di regola, all’amministrazione comunale a cui è attribuito tale “compito”, che si estrinseca nel doverle realizzare, nel doverle manutenere e nel doverle vigilare (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 5372/2018, cit. §. 2.4. e, più di recente, Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2024 n. 6503, secondo cui “la realizzazione delle opere di urbanizzazione rientra nelle attribuzioni dell’Amministrazione competente (di regola, quella comunale)”.

Le opere di urbanizzazione sono funzionali alla gestione di servizi pubblici, che sono a carico del Comune territorialmente competente, con la conseguenza che, una volta che siano state regolarmente eseguite dal soggetto lottizzante, le opere di urbanizzazione debbono essere acquisite dal Comune, che deve provvedere alla loro relativa manutenzione e gestione nell’interesse generale della collettività (Cons. Stato, sez. IV, n. 6503/2024).