I limiti alle esternazioni delle proprie opinioni sulla piattaforma «Facebook» da parte di militari e agenti di polizia di Stato

Commento

I limiti alle esternazioni delle proprie opinioni sulla piattaforma «Facebook» da parte di militari e agenti di polizia di Stato

Emiliano Chioffi

Il diritto alla libera manifestazione del pensiero è tutelato dall’articolo 21 della Costituzione, dall’articolo 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), dall’articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dall’articolo 19 della Dichiarazione universale dei diritti umani. Tali previsioni, pur riconoscendo al predetto diritto un’amplissima portata, ammettono l’esistenza di limiti al suo esercizio, in presenza di interessi equiordinati o sovraordinati, non a caso l’art. 21, comma 1, della Costituzione stabilisce (testualmente) che “(t)utti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”, mentre il successivo sesto comma dispone che “(s)ono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni”.

Su tali espressioni di principio la Corte costituzionale “(…) ha più volte ribadito che la tutela del buon costume non costituisce il solo limite alla libertà di manifestazione del pensiero, sussistendo invece altri limiti – impliciti – dipendenti dalla necessità di tutelare beni diversi, che siano parimenti garantiti dalla Costituzione (sentenze nn. 19 del 1962; 25 del 1965; 87 e 100 del 1966; 199 del 1972; 15, 16 e 133 del 1973), di guisa che, in tal caso, l’indagine va rivolta all’individuazione del bene protetto dalla norma impugnata ed all’accertamento se esso sia o meno considerato dalla Costituzione in grado tale da giustificare una disciplina che in qualche misura possa apparire limitativa della fondamentale libertà in argomento”. Di conseguenza va affermato che “(…) fra i beni costituzionalmente rilevanti, va annoverato il prestigio del Governo, dell’Ordine giudiziario e delle Forze Armate in vista dell’essenzialità dei compiti loro affidati. Ne deriva la necessità che di tali istituti sia garantito il generale rispetto anche perché non resti pregiudicato l’espletamento dei compiti predetti” (cfr., in termini, Corte cost. 30 gennaio 1974 n. 20).

A ciò si aggiunga che se l’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo stabilisce, al comma 1, che “(o)gni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera (…)”, nondimeno il successivo comma 2 si affretta a precisare che “(l)’esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e responsabilità, può essere sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario”. Può dunque affermarsi che, anche nella prospettiva della CEDU, esigenze imprescindibili di tutela relative ai predetti interessi, attinenti alla sopravvivenza dello Stato e al mantenimento della sua essenza democratica, possono giustificare una limitazione del diritto dei singoli alla libera manifestazione del pensiero.

D’altronde il riconoscimento della possibilità per gli Stati di stabilire limiti al diritto alla manifestazione del pensiero da parte dei militari, nel perseguimento di scopi legittimi, come la sicurezza nazionale e la difesa dell’ordine pubblico, fermo restando il principio di proporzionalità, è ben presente nella giurisprudenza della Corte EDU, come ricordato, anche di recente, nella sentenza Ayuso Torres c. Spagna (della Terza sezione della Corte EDU, 3 febbraio 2020);

In tale occasione la Corte EDU, nel ribadire che l’articolo 10 della CEDU opera, in linea di principio, anche nei confronti del personale militare, ha richiamato la propria giurisprudenza, secondo la quale una difesa militare efficace richiede il mantenimento di un’adeguata misura di disciplina nelle Forze armate e, di conseguenza, lo Stato può imporre restrizioni al diritto alla libertà di espressione accordato ai militari nel perseguimento di scopi legittimi come la sicurezza nazionale e la difesa dell’ordine pubblico. Nel caso sottoposto al suo esame, la Corte ha ritenuto indiscutibile che, a causa dello status di militare del ricorrente, il suo diritto alla libertà di espressione potesse essere soggetto ad alcune limitazioni e che lo Stato, nella sua valutazione sull’opportunità di avviare un procedimento disciplinare, potesse tenere conto dell’esigenza che il personale militare rispetti e garantisca lo speciale vincolo di fiducia e di lealtà nei confronti dello Stato nell’esercizio delle proprie funzioni. È stato ritenuto determinante, tuttavia, che nel caso specifico il ricorrente fosse anche un professore universitario, il quale esprimeva la sua opinione in un contesto accademico; circostanza, questa, che è stata ritenuta non adeguatamente considerata dalle corti nazionali. Nel caso richiamato, l’accoglimento del ricorso da parte della Corte EDU è avvenuto, quindi, sulla base della considerazione che si trattasse essenzialmente dell’esercizio, da parte del ricorrente, del suo diritto di esprimere liberamente le proprie opinioni in qualità di accademico durante un programma televisivo, ossia della sua libertà accademica, che dovrebbe garantire la libertà di espressione e di azione. La Corte ha, in definitiva, sostanzialmente affermato che un accademico non può subire una limitazione alla libertà di manifestare le proprie opinioni scientifiche soltanto perché riveste al contempo anche un ruolo in ambito militare.

A quanto sopra va aggiunta la portata delle previsioni contenute nell’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, fermo restando che le disposizioni della Carta “(…) si applicano alle istituzioni e agli organi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione” (ai sensi dell’art. 51, comma 1). In particolare, il predetto articolo 11 stabilisce, al comma 1, che “Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera”. La previsione ricalca quella dell’articolo 19 della Dichiarazione universale dei diritti umani, in base al quale “(o)gni individuo ha diritto alla libertà di opinione e di espressione incluso il diritto di non essere molestato per la propria opinione e quello di cercare, ricevere e diffondere informazioni e idee attraverso ogni mezzo e senza riguardo a frontiere”. Nel precisare la portata di tale diritto, l’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea stabilisce che “(e)ventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui” (comma 1) e che “(l)addove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa” (comma 3).

Può dunque affermarsi che la portata del diritto alla libera manifestazione del pensiero nell’ambito della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea si attiene, in linea di principio, al perimetro entro il quale tale diritto è riconosciuto dalla CEDU e ricostruito dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Alcuni precedenti giurisprudenziali del Consiglio di Stato hanno condotto a escludere, sostanzialmente, ogni margine alla limitazione della libertà di espressione da parte di un militare ovvero di un agente appartenente alla Polizia di Stato. In tal senso si è affermato che “(l)e restrizioni (…) imposte ai diritti del cittadino-militare, derivano dai princìpi organizzativi che ineriscono alla struttura del corpo, qualificando in modo necessario il rapporto di impiego in questo comparto dell’amministrazione, quali gerarchia, obbedienza, prontezza, coerenza interna e compattezza. Al riconoscimento generale, dunque, di tali diritti fa seguito l’imposizione, con formula altrettanto generale, di limitazioni nell’esercizio di alcuni di essi, insieme all’osservanza di particolari doveri nell’ambito dei principi costituzionali, al fine di garantire l’assolvimento dei compiti propri delle Forze armate” (cfr., in termini, Cons. Stato, sez. II, 18 maggio 2020 n. 3165). In altri termini, “(…) occorre considerare che le forze armate sono regolate da un complesso di norme e principi (che gli appartenenti si obbligano ad osservare) i quali, in virtù di pubblici interessi ed in quanto rivolti a soggetti cui si chiede una disciplina “speciale”, possono trovare del tutto legittimamente un’applicazione in senso compressivo di alcuni profili di libertà comportamentale” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2014 n. 1609) e sono sottoposte ai doveri di contegno che incombono sui militari ai sensi degli artt. 713, comma 1, e 732, commi 1 e 2, d.P.R. n. 90 del 2010. Perciò, “anche un comportamento in teoria riconducibile alla libertà garantita dall’art. 21 Cost. potrebbe essere rilevante dal punto di vista disciplinare” (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere n. 827 del 27 giugno 2024 nonché parere n. 51 del 22 gennaio 2024).

Nondimeno deve rimarcarsi come i comportamenti tenuti dall’incolpato (“di turno”) in tali precedenti assumevano obiettivamente la sostanza di condotte “sicuramente” idonee a porsi “in contrasto con i doveri assunti con il giuramento e fortemente lesiva della dignità delle funzioni, arrecando un grave pregiudizio all’immagine della Polizia di Stato e alla fiducia che i cittadini vi ripongono”, anche soltanto apponendo su un social network un like a un commento significativamente connotato attraverso espressioni del cui contenuto deplorevole non si poteva obiettivamente dubitare e che aveva provocato clamore mediatico (tanto da formare oggetto anche di interrogazioni parlamentari) (cfr., Cons. Stato, sez. II, 1° giugno 2023 n. 5418).

È peraltro noto che “la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità, salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento. In particolare, le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all’Amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l’infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 marzo 2021 n. 2629).

Ne consegue che, seppure con le suddette limitazioni, resta sempre un margine fondamentale (uno “zoccolo duro”, si potrebbe dire) di tutela delle esternazioni del proprio pensiero anche per il militare o l’agente della Polizia di Stato che deve essere salvaguardato, in ossequio a una lettura costituzionalmente orientata delle restrittive disposizioni normative che limitano l’espressione del proprio pensiero (nonostante la previsione dell’art. 21 Cost.) in capo ai tutori dell’ordine e a tutti quei funzionari pubblici sui quali incombe l’obbligo di rispettare profondamente i doveri assunti con il giuramento e di scongiurare il rischio che la propria condotta (seppure concentrata di una espressione di assenso o dissenso pubblicata su un social network) possa rappresentarsi come fortemente lesiva della dignità delle funzioni, arrecando in tal modo un grave pregiudizio all’immagine della Polizia di Stato e alla fiducia che i cittadini vi ripongono. La conseguenza di ciò è la necessità di verificare accuratamente ogni elemento costituente la condotta incriminata al fine di acclarare l’esatta portata delle espressioni espresse in relazione alla qualifica e alle funzioni di agente della Polizia di Stato prima di poter ritenere disciplinarmente rilevante e punibile detta condotta (con riferimento a tale necessità di approfondimento cfr. Cons. Stato, sez. II, 6 giugno 2023 n. 5566).