Commento
Il regime di impugnazione delle norme regolamentari
Giovanna Suriano
Costituisce principio generale che, nell’ipotesi di esercizio di un potere vincolato, l’effetto lesivo (e dunque dell’interesse a proporre l’azione di annullamento) non sorge contestualmente all’adozione della norma generale quanto, piuttosto, dal momento in cui la stessa viene concretamente applicata al privato in via sfavorevole, vale a dire da quando viene imposta a quest’ultimo la prescrizione lesiva (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 dicembre 2024, n. 9732; Cons. Stato, sez. IV, 16 febbraio 2012, n. 812).
In linea di principio, l’adozione di una norma regolamentare non produce una immediata e diretta lesione agli operatori economici, sicché non può qualificarsi come volizione-azione, ma deve qualificarsi come volizione-preliminare, con la conseguenza che la lesione si produce solo a seguito della sua concreta applicazione e che, in assenza di autonoma lesività, il termine di impugnazione della stessa non può decorrere dalla scadenza della pubblicazione (in argomento, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 ottobre 2024, n. 8149).
Si deve ricordare che, per la consolidata giurisprudenza amministrativo (v. Cons. Stato, sez. VII, 10 febbraio 2025, n. 1093), i regolamenti, in linea di principio, dettano norme generali, astratte e innovative dell’ordinamento giuridico le quali, prestandosi a essere applicate ripetutamente e a regolare una serie indefinita di casi, a destinatari indeterminabili sia a priori sia a posteriori (sul punto, Cons. Stato, Ad. plen., 4 maggio 2012, n. 9), non sono immediatamente lesive, non essendovi certezza sul fatto che verranno effettivamente applicate al singolo nonché sul momento e sulle conseguenze concrete dell’applicazione (per questo si parla di “regolamenti volizione preliminare”, perché la volontà in essi espressa è appunto preliminare e necessita di essere poi declinata nel singolo caso): a tal proposito, la giurisprudenza è quindi consolidata nell’affermare che le disposizioni regolamentari non sono immediatamente lesive e autonomamente impugnabili, ma devono essere censurate insieme all’atto che ne fa applicazione (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2024, n. 4745).
Diversa è la fattispecie, più rara, di disposizioni regolamentari che, essendo autoapplicative, sono autonomamente e direttamente lesive della posizione del privato, il quale ha quindi l’onere impugnarli immediatamente, senza attendere un atto applicativo che non potrà che avere un contenuto vincolato (si parla di “regolamenti volizione-azione” proprio perché l’effetto discende direttamente dalla previsione: per un esempio, Cons. Stato, sez. III, 10 luglio 2020, n. 4464).
